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郭周明:构建一带一路国际金融新体制 当下面临哪些挑战?

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发表于 2020-1-16 19:27:28 | 显示全部楼层 |阅读模式

“逆全球化”下,国际经济秩序重构已成为当今世界发展面临的重要议题,中国倡导的“一带一路”建设将有助于世界深度认识中国在全球经济金融治理改革中的角色 。建设“一带一路”国际金融体制是推进“一带一路”建设、推动新型全球化、促进世界经济发展、解决国际金融治理体系改革难题的中国方案。

  然而,落实该方案尚需解决一系列问题,例如,如何认识传统国际金融体制弊端及其与“一带一路”倡议的“适配性”?如何通过实质性改革解决突出问题?如何构建“一带一路”国际金融新体制?

  商务部中国商务出版社社长、中商智库执行理事长郭周明等围绕上述问题深入分析与探究。本文为《“逆全球化”下建设国际金融新体制的中国方案——基于“一带一路”研究视角》(上篇)。


  全球金融危机后,“逆全球化”日渐抬头和加剧,国际经济治理体系面临严峻的挑战和冲击。在此背景下,中国始终秉持全球化理念,走全球化道路。“一带一路”倡议为全球化提供新动能,是推动世界经济复苏、优化全球治理体系、推动新型全球化的中国方案。作为深化高质量对外开放的重大举措,“一带一路”倡议承载输出国内优势富余产能、推进贸易投资便利化、加强沿线国家“五通”交流合作、实现区域大合作与大发展的美好愿景。

  六年来,中国秉持“共商、共建、共享”原则,将“一带一路”倡议从愿景转化为现实,取得了重要进展和显著成效。一方面,“一带一路”倡议得到全球广泛响应与支持,已有超过 150 个国家和国际组织同中国签署共建合作协议;另一方面,“一带一路”重大项目批量落地,中国企业为沿线国家完善基础设施、提高生产能力、加快产业发展、扩大就业机会、改善民生福祉等做出实在贡献。

  历史上,西方发达国家凭借强大经济优势,在全球治理体系中占据着主导地位,其实施的“先架构制度、再展开实践”的全球化发展战略更多服务于发达国家,导致传统全球化路径缺乏包容性。随着国际分工变化,原有全球治理体系已经无法适应新的世界经济形势 ,这使得部分发展中国家在缺乏话语权的国际形势下难以平稳发展。

  相对地,“一带一路”倡议采取“试错-纠正-总结”进化耦合模式,致力于构建多边、多元、多层次合作机制,保障沿线国家共同获利与发展。在推进“一带一路”倡议进程中,金融发挥着先行和主导作用 。金融合作是沿线国家间经济、贸易与投资合作的重要基础,也是贸易与投资便利化、一体化发展的重要内容 。因此,共建“一带一路”离不开沿线国家完备的金融基础设施和健全的金融服务体系。

  但事实证明,既有国际金融体制渐趋僵化,无法满足“一带一路”建设需求。2008 年,国际金融危机重创世界经济,以国际货币基金组织 (IMF) 为代表的国际金融组织的预警、协调和援助等令国际社会失望。在后危机时代,国际金融治理体系同样未能与时俱进,阻碍全球经济复苏和发展。这为各国政府敲响警钟,国际金融体系现存跨国、复杂的系统性风险不容小觑 ,传统全球金融治理体系改革迫在眉睫。同时,美国在危机后凭借美元国际金融霸权地位转嫁其经济风险,导致国际金融治理陷入权力失衡、秩序混乱和调节失效的困境。

  多位国内专家学者着眼于全球金融治理改革,探讨导致“逆全球化”抬头的多重因素和国际经济治理体系经历的深刻演化轨迹,并就中国在其中的角色展开讨论。盛斌和马斌 、张发林均认为,虽然目前中国国际地位快速提升,美国霸权开始分散,但中国在主要国际金融组织中的地位仍未有实质性改变,尚无足够能力引领全球金融治理改革。因此,中国应以“一带一路”为前沿阵地,建立区域新金融治理体系,积极推动全球金融治理体系改革。

  进一步,中国应推动建立以多边机制为基础的国际金融新规则,从资金供给角度,完善“一带一路”相关建设项目的多元化资本结构,以此推动多元投资者“命运共同体”的形成 。中国金融四十人青年论坛课题组同样主张应深入挖掘债券市场,建立“一带一路”多元化融资体系。宗良 强调,要发挥“一带一路”与人民币国际化的协同效应。保建云 建议,中国应主导并筹建“一带一路”货币基金组织、开发银行和国际金融组织等制度化组织,为“一带一路”区域金融合作提供平台保障。

  “逆全球化”下,国际经济秩序重构已成为当今世界发展面临的重要议题,中国倡导的“一带一路”建设将有助于世界深度认识中国在全球经济金融治理改革中的角色 。建设“一带一路”国际金融体制是推进“一带一路”建设、推动新型全球化、促进世界经济发展、解决国际金融治理体系改革难题的中国方案。然而,落实该方案尚需解决一系列问题,例如,如何认识传统国际金融体制弊端及其与“一带一路”倡议的“适配性”?如何通过实质性改革解决突出问题?如何构建“一带一路”国际金融新体制?本文将围绕上述问题深入分析与探究,做出边际贡献,供日后研究参考。

  一、国际金融体制发展现状与困境

  后危机时代,国际政治经济格局发生变化,由发达国家主导、反映发达国家利益的国际金融体制已无法满足当前全球化投融资的需要。国际金融体制改革需要中国积极主动参与其中,贡献中国智慧,与各方携手探索完善国际金融治理,推动新型全球化发展,实现世界经济持续增长。

  (一) 全球金融治理结构与世界经济格局不匹配

  自国际金融危机爆发以来,国际经济金融治理体系改革已取得一定进展,有效推动了全球经济复苏,但痼疾未除,国际金融治理仍面临诸多威胁与挑战,体制运行脆弱性不容小觑。

  第一,当前国际金融体制权力结构与世界经济格局不匹配。二战后,国际金融体制呈现出以美国为主导,日欧为核心,广大发展中国家处于边缘的“中心-外围”格局 。自 21 世纪起,尤其是 2008 年金融危机后,世界经济格局发生了变化,突出表现为新兴市场国家和发展中经济体在全球经济中的地位愈发重要。2017 年,新兴经济体对全球经济增长贡献率高达 80%,已成为世界增长重要引擎。随着“二十国集团”(G20) 平台升级,世界经济增长的重心已向新兴市场和发展中经济体倾斜,然而,当前国际金融组织权力结构仍未发生实质性改变。一方面,新兴市场和发展中经济体在主要国际金融组织中投票权不足。例如,当前“七国集团”(G7) 在 IMF 的投票权总数是 41.33%,其中,美国高达 16.53%,拥有实质性一票否决权譹訛;金砖国家投票权仅有 14.18%。新兴市场和发展中经济体投票权不足,反映其在现有国际金融体制下缺乏话语权,仅能被动接受发达经济体领导和决策。另一方面,新兴市场和发展中经济体在主要国际金融组织执行董事会中代表性不足。以世界银行为例,25 个执行董事席位中有 13 个被发达经济体牢牢占据,并且各董事往往为其所在国发声,发达经济体实际话语权进一步扩大。

  第二,当前国际金融治理理念与发展中国家经济现实不相称。以发达国家为主导的国际金融治理理念早已被“资本化”,即强调市场化和自由化。在这种理念指导下,当前国际金融组织治理措施实质上均以实现金融市场化和金融自由化为根本目的,而非治理手段,颇显本末倒置,且大多不考虑对象国经济现实,趋于教条化。例如,亚洲金融危机期间,IMF 向泰国、马来西亚等国提供援助时,要求受援国立即执行紧缩性财政政策和货币政策以稳定汇率,导致受援国经济形势进一步恶化 。

  第三,国际金融体制决策程序冗余低效。一是援助谈判过程复杂漫长。援助贷款的批准与获得通常需要就金额、条件等反复谈判,而金融危机往往来势“快”且“猛”,导致援助效率低、效果差。二是决策效率低下。部分国际金融组织重大事项的决策通常采用多数通过制,甚至部分决议需全票通过,使得部分成员国,尤其是控制多数投票权的发达国家,为最大化本国利益而阻挠重要议题或改革方案通过。最典型例证来自 IMF 份额改革。2010 年 12 月,IMF 理事会批准将新兴经济体出资份额由 3%提高至 9%,尽管这个数字远不及占比第一的美国的份额,但仍遭美国阻挠,使决议执行一拖再拖,直至 2016 年 1 月才正式生效。

  (二) 国际金融监管长期“碎片化”

  金融自由化思想盛行导致金融监管缺位,使得国际金融机构活动范围扩大、竞争加剧,成为当前国际金融危机重要推手。监管缺位使得现有国际金融体系不能及时与准确地掌握资本跨境流动规模、方向和变动趋势,资本跨境流动透明度不足,从而对资本跨境流动变化趋势研究和预判不到位,尤其缺乏对“热钱”流动方向和趋势的预警和研究。反思 2008 年国际金融危机,其核心问题是国际金融监管标准缺失,即国际金融体系对金融市场缺乏有效监管和预警,尤其是对发达国家大规模资本流动的监管与控制,导致国际金融体系紊乱,引发全球金融危机,阻碍世界经济健康发展。金融危机后,国际金融监管改革逐步推进,主要涉及系统重要性机构、主权债务风险、影子银行体系、信用评级机构等内容。但由于美国的特权地位和频发的大国博弈,许多监管改革方案仅停留在文字层面,难以落实,形成各国自治、各组织自治的“碎片化”金融监管现状,产生多重监管、监管真空等问题,加重金融体制脆弱性。

  金融监管缺乏的深层原因是国际金融体系内部权力分配不合理——以布雷顿森林体系为代表的一系列制度仍主导着世界金融秩序,西方发达国家仍掌握国际金融体系话语权和决策权。“一带一路”沿线国家多是发展中国家和新兴经济体,金融基础设施建设不足,系统性风险抵御能力有限,当跨境资本大规模持续进出时,单靠本国或“一带一路”国家间彼此“扶持”,难以支撑当下不断扩大的经济规模和不断上升的市场需求,这些国家也将成为现有金融体系内在缺陷的受害者。

  (三) 国际信用体制不健全

  一方面,国际信用评价机制缺乏公平公正性。在重大国际事务中,以美资企业为主的国际信用评级机构难以摆脱自身利益诉求,评价模式欠缺公平性,例如,2007 年 7 月,美国三大国际信用评级机构大范围调低几乎全部次级债评级,导致全球投资者恐慌性抛售,成为国际金融危机的导火索,而三大评级公司却赚取了大量利润。

  另一方面,国际信用体系不健全。信用是金融服务、企业合作以及国际贸易顺利进行的基石,如果缺少完善可靠的信用体系,其他金融服务都只能是空中楼阁。根据世界银行统计,截至 2017年,发展中国家中约 20 亿人没有银行账户,信用卡覆盖率仅达 10%左右,正规金融机构仅能满足约 21%的贷款需求。究其原因,主要是发展中国家信用体制不健全,金融服务难以深入开展。同时,跨国可共识国际信用体系缺失,跨境信用获取困难,渠道受限。

  二、建设“一带一路”国际金融新体制的问题与挑战

  为解决国际金融体制现存问题,落实“一带一路”倡议,推进新型全球化、促进世界经济发展,需建设“一带一路”国际金融新体制。然而,由于“一带一路”沿线国家存在经济发展较落后,区域政治经济风险复杂、金融风险防范机制落后、制度化金融合作平台匮乏、多元化投融资体系不健全等问题,“一带一路”国际金融新体制建设面临诸多挑战。

  (一)“一带一路”沿线国家金融风险防范机制落后

  金融风险通常指经济层面风险,如汇率风险、信用风险、市场风险以及流动性风险等。在“一带一路”倡议下建设新型国际金融体制,仅关注经济风险远远不够。“一带一路”沿线各国政治体制、经济水平、文化历史、宗教信仰差异较大,部分区域也是地缘政治冲突热点地带和全球主要政治力量角逐焦点区域,战火频发、冲突不绝、社会矛盾突出,甚至一些国家政府政权屡经更迭,政治取向改变、主权违约等事件时有发生。这些问题对金融投资造成的影响远大于经济风险,因此,在“一带一路”倡议下推动金融开放与合作,需格外重视化解和防范政治风险。此外,“一带一路”沿线国家由于经济金融体制落后、风险防范机制不健全,在动荡的国际经济环境中更容易受到影响,出现经济衰退、货币贬值、汇率动荡等问题,增加了新型国际金融体制的建设难度。

  (二)“一带一路”制度化金融合作平台匮乏

  “一带一路”沿线国家间金融合作需要稳定的制度化组织作为平台和保障。虽然 2015 年成立的亚投行为“一带一路”国家间金融合作提供一定条件,其主要任务是“以基础设施融资服务促进区域经济发展”,并不具有协调功能。因此,“一带一路”区域间金融合作制度组织建设滞后和制度化平台缺乏是沿线国家需要面临的共同问题。

  首先,“一带一路”连接欧亚非大陆,涉及 65 个国家和地区,而目前尚未有完全覆盖“一带一路”地区的区域性金融合作组织。其次,“一带一路”沿线国家经济发展水平、政治制度、意识形态、社会文化习俗等差异巨大,要实现彼此之间基础设施互联互通、贸易和投融资互享互融,需要一个区域间组织进行统一协调。虽然在“一带一路”沿线已存在一定数量区域性组织,如东盟、欧亚经济联盟、独联体等,但由于组织目标和职能存在差异,组织间联系较为薄弱,甚至一些区域性国际组织内部各成员间也存在矛盾冲突和利益纠葛,进一步加剧地区不稳定性。最后,对“一带一路”国家间金融合作具有较大影响的国际或区域性组织大多属于政治经济综合性组织,协调国家间金融合作只是这些国际组织众多职能之一,专业化优势不明显。但是,“一带一路”金融合作需要解决大量实践层面上的困难,需要具有专业协调和解决问题能力的区域性金融组织。

  (三)“一带一路”多元化投融资体系尚不健全

  “一带一路”沿线国家普遍缺乏发展资金。据亚洲开发银行估计,2016 年至 2030 年间,亚洲新兴市场共需约 26 万亿美元基础设施投资,年均逾 1.73 万亿美元,资金需求巨大,而来自发达经济体的对外援助和国际发展融资贷款只能满足约 7%的融资需求 。同时,由于基础设施投资具有回收期长、收益率低等特征,私营部门较难通过市场化投资渠道获得正常投资回报。因此,“一带一路”建设需要着力解决大规模资金缺口问题,否则将严重制约“一带一路”建设进程。此外,传统国际金融组织在“一带一路”融资中通常也“难以施展拳脚”。一方面,当前国际金融机构提供的资金主要是债务型资金,而债务融资存在还本付息负担和借贷期限制约,适用于收益率较高且回收期较短的项目,与基建项目资金需求不协调。而且,债务融资方式下,被投资国难以与投资国形成“合作共赢”利益连带机制,无法保证长期资金支持。另一方面,“一带一路”沿线政治、经济、文化风险错综复杂,其中以政治风险尤甚。在难以化解或防范各类风险情况下,世界银行、IMF 等将对“一带一路”沿线国家投资持谨慎态度。

  综上,“一带一路”区域庞大的资金缺口,仅靠各国内源性的资本积累杯水车薪,需要借助外力打破融资困局。


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