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【公共支出绩效专题】基于战略预算的事业单位预算管理体系研究

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发表于 2019-10-10 21:09:27 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 jjbjb 于 2019-11-7 10:31 编辑

作者:陈秋红,福建社会科学院办公室副主任,高级会计师。

   我国事业单位当前预算管理体系的缺陷
一是预算编制与战略脱节。一方面,预算的编制思想仍然停留在“向主管部门要经费”的阶段,与组织业务割裂,准确性和精确性不够;另一方面,传统的预算管理方法本身缺乏战略向预算的合理衔接,预算与战略的一致性不足。
二是预算编制基础不合理。随着事业单位的改革和发展,增量预算机制的弊端日益突出,一方面其默认了前期预算的合理性,可能鼓励低效活动的延续,降低组织成本控制的积极性;另一方面其忽略了组织业务随时间变化的因素,可能导致预算与实际业务的偏离。同时我国事业单位的预算编制采用“两上两下”的编制程序,以强化各部门预算参与度提升预算执行的积极性,但这个过程中由于信息不对称,各部门会尽可能为自身争取更多资金支持。以上多方面因素共同作用导致事业单位预算松弛,无法发挥资金控制作用。
三是预算绩效评价机制不健全。首先,不合理的预算编制基础导致业务预算与绩效指标相脱节,影响绩效指标的科学性与权威性;其次,多数事业单位的预算绩效评价是事后进行,缺乏事前与事中评估机制,使得预算控制不力。因此,目前事业单位的预算绩效评价结果难
以成为各单位绩效与薪酬激励的基础,无法形成有效的反馈机制,使预算执行动力不足。
基于战略地图与BSC的预算目标编制
(一)战略目标制定
在战略规划上,公益类事业单位与企业单位具有比较明显的差异: 首先是价值导向不同,企业作为市场竞争主体其追求的目标是股东财富最大化,而事业单位则承载更多社会责任,其追求的目标是社会效益最大化;其次是战略约束不同,企业可以在法律法规允许范围内选择自身认为合适的任意战略,而事业单位的战略自由度较低,其经营范围、产品策略及定价策略等均受政府部门或行业相关规章制度的直接管制;再者,其竞争环境不同,企业在行业中面临严重竞争压力,而事业单位由于其公益性质往往具有相对稳定的客户群体,竞争压力相对较小。因此,事业单位的发展战略多为密集型战略,而竞争战略则结合单位实际情况要么偏重成本控制,要么偏重服务质量。
(二)利用战略地图进行战略目标分解
战略地图的第一步工作是明确战略目标在财务维度的反映,公益事业单位的发展战略通常体现为国有资产的保值增值,事业收入的稳定增长等,而竞争战略通常体现为经费的节约、服务成本的控制及参与市场经营部分的利润等。在此基础上制定客户维度的目标,公益事业单位与企业不同,客户是公众群体而单位不能主动定位特定高价值客户,这决定了客户的价值重心更为复杂,在满意的服务质量及低廉的服务价格(部分一类事业单位提供免费服务,不涉及价格问题)方面均有诉求,一般表现为客户的满意、忠诚及增长等。内部流程维度包括事业单位的采购、生产、研发及服务等全部流程,流程的目标一般在于创新服务、降低成本及提升质量,在该维度事业单位应当结合自身实际识别出对于成本及质量最为关键的流程。流程目标确定之后,进一步明确要保证流程目标的实现。所需要的员工素质,提出员工学习及成长方面的目标,通常表现为员工的满意度、较高的学历、职称或能力等。
(三)平衡积分卡(BSC)的编制
在战略地图基础上,使用平衡积分卡将各维度战略目标转化为预算期内的可以定量测度的指标。财务维度的资产增值、事业收入增长及事业利润增长分别用资产增长率、事业收入增长率及事业利润增长率作为测度指标,低成本目标采用经费自给率作为测度指标,各指标的目标值则需要结合各单位实际情况进行确定。客户维度的指标包括:用户满意度、用户增长率及品牌知名度。内部流程的测度指标包括:产品或服务创新率、服务等待时间、采购及时率及人员经费支出比等。学习与成长指标包括:员工满意度、高级职称比率、信息化投入比率及员工平均培训率等。
事业单位作业基础预算编制(ABB
作业基础预算是在作业成本法基础上发展出的预算编制方法,其应用的前提是组织采用作业成本法进行成本分析与核算。作业基础预算与作业成本法的计算均以产品、作业及资源之间的相互关系为基础,只是在逻辑顺序上相反。作业成本法是将已知的资源消耗通过资源动因和作业动因分配到产品与服务,而作业基础预算则是根据计划的产品与服务数量测算所需消耗的资源。在传统预算编制中,制造费用、销售费用及管理费用等只能依据历史数据提供的费用率进行估计,因而预算的准确度不足也更容易造成预算松弛。相比之下,作业基础预算对于成本费用的估计更为准确客观,也更有利于预算的执行与控制。由于公益事业单位主要从事科教文卫等事业,其业务特点决定了间接费用与期间费用往往占比较高,因而作业基础预算在事业单位具有较大的应用空间。
预算绩效评价及反馈
平衡积分卡既是战略预算编制不可或缺的工具,同时也是预算绩效评价的依据。平衡积分卡已经包含了单位各维度的指标和目标值,可以根据各指标目标值完成情况进行打分评价绩效,但用于预算编制的BSC是单位层面的,仅仅适用于事业单位领导层的绩效评价,要把预算执行绩效与各部门及岗位的绩效评定相结合,还必须把平衡积分卡进一步分解,分别制定各部门和岗位的平衡积分卡。此外,平衡积分卡中包含了四个维度的一系列指标,然而并没有给出各维度及各指标的权重,而要评价各部门或岗位的绩效必须计算各指标执行的综合结果。一个比较简单易行的方法是采用层次分析法确定各指标的权重。

该文被中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《财务与会计导刊》(理论版)2019年第2期全文转载,原载于《福建论坛·人文社会科学版》(福州),2018.10.67-75。

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