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【公共支出绩效专题】政府成本标准的构建:一项理论分析

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发表于 2019-10-10 21:09:00 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 jjbjb 于 2019-11-7 10:32 编辑

作者:姜宏青,中国海洋大学管理学院会计学教授,管理学博士;徐晶,中国海洋大学管理学院会计学硕士研究生。

与营利性组织相比,政府组织不以盈利为目的,核算的成本也并非只是为了给产品定价;政府的收入具有法定持续性的特点,成本与收入之间缺乏直接因果关系;其产出多元化的产品或服务成本计算对象更为抽象。政府这类组织的成本不具有市场定价与利润空间的验证意义,难以用市场标准评价政府成本的合理性。因此,量化的成本信息如何使用,在什么范畴中有效,需要建立政府成本标准。
公共产品标准化为政府成本构建标准提供条件
公共产品标准化应具有以下几种特性:一是以最佳社会效益为宗旨。公共产品以公共性与公益性为根本属性公共产品的提供需要以达到公平公益可及的社会期望为目标。二是以广泛性、共同性为基本要求。公共产品的供给在相对固定的服务范围内,服务质量的水平也应相对统一,所以公共产品标准应为某一类公众群体提供制度安排。三是以差异性、特殊性为影响变量。由于时间阶段、空间区域、社会阶层之间存在差异,公共产品的供给与需求呈现差异化特征。
公共产品标准化体系对构建成本标准的启示在于:(1)公共产品标准化需兼顾公共服务均等化与时空差异性的要求,既要对既定服务范围内服务水平相对持平的公共服务建立统一、共通的一般性标准,也要尊重不同区域间经济、社会差异化的现实,提供契合实际情况的差异性标准。成本标准作为公共服务标准体系的一部分,应同样遵循一般性与差异性并重的标准构建原则。(2)公共产品标准化在推动治理进程中具有管理功能与制度功能。同样地,成本标准要实现对公共治理的推动作用也应从管理与制度两方面入手,不仅要通过建立健全成本标准,完善政府内部的管理机制,也应实现对政府、市场、社会三者间成本投入的规范作用与指引作用。(3)公共产品标准化应从投入衡量、产出结果、业务流程、服务质量等方面设定多维度的标准化刻度,以保障所提供的公共产品符合治理要求。其中,成本标准的设置与衡量成为可以把公共产品提供方式、行为和产出结果联系起来的控制机制。(4)公共产品标准化管理还包括同类公共产品在不同代际间的供给应保持公平的数量和质量。
政府成本标准构建的基本维度
(一)  政府成本标准的横向延展维度
政府内部管理层面下成本标准的延展。在政府内部管理中成本及其标准作为政府内部的管理工具,其目标是确定公共产品定价或资源补偿以及绩效考核方案。这意味着,一方面,成本及其标准需为公共产品定价提供数据支持,这是定价机制的基础;另一方面,成本及其标准需契合政府组织的业务体系,为政府的管理决策提供基础信息。
“政府—市场—社会”横向框架下成本标准的延展。(1)财政资源配置下成本标准的延展维度。以财政资源配置职能为出发点,需衡量政府一定时期内在不同涉猎领域的耗费或投入成本标准也应以耗费或投入的领域为依据,建立行业成本标准。此外,还需借助现行的“互联网+”及“大数据”的力量,进一步细化成本标准,设定产品成本标准、服务成本标准等更加具体的标准,明确成本的流向的同时能够更好地引导市场资源的走向,并实现公共资源的自动配置。(2)合作机制下成本标准的延展维度。成本标准应依据公共产品或服务的提供模式,建立包括政府主导模式、政府—市场模式、政府—社会模式,以及市场—社会模式之下的成本标准。
(二)政府成本标准的纵向延展维度
政府成本效应的产生往往是源于以下三种情况:第一,与短期成本相关的政府行为一般是刚性化的,无论公众是否需要都必须由社会公众直接或间接承担,如预算支出。第二,与长期成本相关的政府行为会在较长时间内发挥作用,或是因违背客观现实和一般规律而长时间地影响社会、经济与生态的发展。第三,产生短期成本的政府行为与产生长期成本的政府行为交叉结合。这类情况一般是由于战略性失误所导致。对于与短期成本相关的政府行为来说,其成本主要受到产品或服务质量、供需关系、价格指数、消费者承受力等微观影响因素的影响。对于与长期成本相关的行为来说,成本影响因素主要包括法律环境、经济发展、社会文化、科学技术等宏观影响因素。对于交叉型政府成本而言则是以上两者兼而有之。因此成本标准的调整机制应分为两个层次:一是微观调整机制。根据各个公共产品或服务的具体变化情况,在原有成本标准区间的基础上分别调整与微观影响因素有关的权重与参数。这类调整一般只会影响到具体的某一种或某一类产品或服务,并且微观调整的频率较为频繁,容易受到市场波动的影响;二是宏观调整机制。多是依据法律、经济、政治、文化、科技等方面的发展水平而定,这类调整影响的往往是公共产品或服务的整体层面,难以界定于某种或某类具体产品或服务的成本标准,宏观调整的频率较低,对市场波动的敏感度也较低。
政府行为与成本标准的定性和定量构建
所谓政府成本的定性标准是以公众利益最大化为目标,在对现有业务流程深入分析的基础上,通过清除、简化、整合与完善等步骤而形成的优化高效的业务流程标准。业务的定性标准通过对业务流程本身的优化降低或避免各个流程中不必要、不合理的资源投入,从而实现对公共资源合理有效的配置;通过建立定性成本标准来客观评价各个环节的成本的合理性以实现政府低成本高效率地运行。
政府行为过程和结果是政府投入成本衡量的基本依据。对政府行为的成本计量能够反映政府行为结果的优劣。有必要建立政府成本的定量标准,用具体的数据来界定合理成本的标
准。基于政府行为目标多元化的现实,公共资源在不同领域的投入也需兼顾多重目标。反之,公共目标或服务质量不同要求配置的资源额度不同。政府成本的定量标准的设定需充分结合相应的目标,并且只有在预设的条件下或既定的范围内,成本的数值化目标才是具有参考意义的。

该文被中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《财务与会计导刊》(理论版)2018年第8期全文转载,原载于《商业会计》(京),2018.12.18-24。


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