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马亮:政商关系如何走向亲清,发改委指出了方向

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发表于 2019-9-19 20:55:06 | 显示全部楼层 |阅读模式
马亮

中国人民大学国家发展与战略研究院专聘研究员、公共管理学院教授

日前,国家发展改革委印发了《关于建立健全企业家参与涉企政策制定机制的实施意见》(发改体改〔2019〕1494号),指出在涉企政策的制定、评估和调整过程中,有关部门要主动听取企业家的呼声、建议和意见,使涉企政策真正为企业服务。作为一项务实的具体政策,它为政府部门进一步推进“放管服”改革、建立亲清新型政商关系并优化营商环境提供了可操作性较强的切实举措。


涉企政策合不合理、是否奏效,作为政策实施对象的企业最有发言权。如果政策设计不合理,执行不到位,最终遭殃受害的是企业。所以,企业家有很强的动力影响政府部门,使涉企政策更加合理和有效。但是,由于政府部门在政策制定过程中很少吸纳企业家的意见和建议,致使其所出台的政策同企业的期望相去甚远。原本是出于好心和为了帮助企业的政策,可能因为设计不当或执行不力而适得其反,反而令企业无所适从。比如,为了鼓励企业申请专利或上马项目而提供的补贴政策,可能就会因为认定标准不合理和补贴额度不恰当,而出现补错对象和难出效益的问题。
中国是典型的发展型国家,政府在制定产业政策和推动经济增长方面发挥着举足轻重的作用。能否制定符合企业家精神和经济发展规律的适切政策,是决定经济可持续发展的关键所在。在经济学家林毅夫和张维迎的论辩中,产业政策是否必要和如何设计是两人出现分歧的关键问题。从涉企政策的制定而言,林张争论的问题可以归结为政府是否有能力制定出适合企业发展的政策,而这同政府是否愿意和能够吸纳企业反馈的意见和建议有很大关系。
企业有强烈的动机参与和影响涉企政策的制定和调整,因为企业家深知这些政策会深刻影响企业的存亡和荣枯。特别是一些“卡脖子”的政策,可能会马上要了企业的命,因此企业不得不对此予以重视。这也是为什么越来越多的企业会设立专门的公共事务或政府事务部门,主动同行业主管部门进行政策沟通,期望可以获得更有利于企业发展的政策环境。因此,企业参政议政的动机很强,而能否使涉企政策得到企业家的反馈和参与,在很大程度上取决于政府部门的意愿和能力。
无论是中诚信集团董事长毛振华在亚布力雪地陈情,还是桔子水晶酒店集团CEO吴海向总理写公开信,亦或是一些企业同政府部门对簿公堂,其实都反映了企业家参政议政所面临的制度性障碍。当企业无法通过常态化的正式渠道影响政策制定和调整时,可能就不得不诉诸于这些非正式或极端的手段。但是,并非所有企业家都敢于同不合理的政策和不作为的政府部门公开叫板。大多数企业在面对政府时都“敢怒不敢言”,因为它们深知企业的命运在很大程度上掌握在政府手中。这不仅令一些地区的营商环境受到影响,也会伤害企业家的投资热情和经营信心。
在习近平总书记提出构建亲清新型政商关系以来,如何理顺政府和企业的关系,如何摆正政府官员和企业家的关系,就成为各地改善营商环境的重要内容。但是,一些地区对政商关系的认识和理解出现错位,从一个极端走到了另一个极端。过去的政商关系如果说是亲有余而清不足的话,那么现在的政商关系则是清有余而亲不足。
一些政府部门害怕担责,甚至不敢同企业进行正常合理的交往,更遑论吸纳企业参与政策制定。为了打消政府官员的顾虑,鼓励政府部门为企业排忧解难,一些地区不得不出台硬性规定,为政企关系约法三章。比如,此前山东省等地的政府部门专门制定政策,要求政府官员同企业家座谈和调研,甚至详细规定了如何同企业家吃饭。但是这样一来,政府官员为了保持清白,就更不敢亲近企业家了。
此前在中国和越南的调查研究都发现,如果企业家参与政策制定过程的话,那么企业更愿意履行政策义务,并可以使政策得到更好的贯彻落实。这是因为企业家参与制定的政策能够更好地反映企业的诉求和期望,企业在执行政策时也会更加顺畅和兼容。与此同时,当企业的意见在政策中得以反映时,企业也会更加信任政府,并对政府提供的公共服务更加满意。这些研究发现为企业参与涉企政策的制定提供了理论支持,说明这是值得鼓励的发展方向。
在我们编制的中国城市政商关系指数中,市领导走访、调研和问政企业是其中一项重要指标,反映了政府对企业的亲近情况和关心程度。但是,由于缺乏制度性保障,很多地方官员不敢“走近”企业家,即便接触也往往不敢公开。在2017年的城市政商关系评估中,公开资料显示所有地级以上城市的市领导到企业视察的平均次数为17次,与企业家座谈的平均次数是11次。其中,有超过一半的城市的市领导没有和企业家对话一次。《意见》的出台,使政府部门可以“积极主动为企业服务,真诚坦荡同企业家交往”,而不必因为害怕“说不清”而瞻前顾后。
《意见》提到,要把政府部门的“官方解读”同企业家的“民间解读”相结合,提高涉企政策的知晓度和认同度。政策好不好和能否行得通,企业最清楚,企业之间也最信赖,这对于让更多的企业了解并善用涉企政策大有裨益。
《意见》特别指出在政策调整时要听取企业的意见,并为企业适应新政策提供缓冲期或过渡期。比如,一些地区在执行生态环境政策时采取“一刀切”的武断做法,强制企业关停,使企业蒙受巨大损失。如果能够提前听取企业的意见,按照法定程序执行政策,那么企业会更加配合和认同。
《意见》在这些方面的规定切实可行,为政府部门广开言路和企业参政议政提供了准绳。至为重要的,要想鼓励企业家参与涉企政策制定,特别要注重平等和专业的政商对话。政府官员要学会同企业家交朋友,虚心请教涉企政策的制定,因为在很多方面企业家是行家里手。在邀请企业家参与政策制定时,政府部门应讲求实效,而不应过分强调职级对等和讲求排场。
如果政府部门形式主义地听取企业反馈的意见,“左耳朵进右耳朵出”,那么结果可能会适得其反。比如有研究就发现,当政府部门尊重并回应企业的意见时,企业会愿意配合政策执行。如果政府听取但却不采纳企业的意见,那么企业会不认同政策的合法性,甚至比不参与政策制定的企业还要不配合。
当然,在政策制定过程中也要避免公共政策被企业“牵着鼻子走”,成为利益集团政治的牺牲品。企业的终极使命是创造利润和营利,因此它们会天然地维护自身的利益,甚至会将其凌驾于社会责任和公共利益之上。《意见》指出在选取企业家代表时,要“做到覆盖面广、代表性强”,吸纳不同所有制、类型、行业和规模的企业参与进来。政府部门在听取企业的意见和建议时,要尽可能扩大范围,避免个别企业左右政策走向,使政策沦为为企业自身利益服务的私器。与此同时,让企业的参与变得更加透明、公平和包容,反过来也会保护政府部门,使政商互动逐步走向常态化和健康化。

本期编辑:黄米佳

文章来源:界面新闻人大经济论坛
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