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【减税降费专题】郭庆旺:减税降费的潜在财政影响与风险防范

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发表于 2019-8-28 18:58:14 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 jjbjb 于 2019-11-7 10:25 编辑

本文作者郭庆旺是中国人民大学中国财政金融政策研究中心、财政金融学院教授、博士生导师。文章认为,具有持续针对性、成本降低性、长期持久性的减税降费政策无疑会减轻企业负担,同时也会给各级财政带来巨大压力:不仅财政赤字规模在未来三四年内会扩大,而且财政收入体系的法治化程度会有所削弱。为了确保减税降费政策落地生根,同时又要防范财政风险,保证财政健康发展,必须深化财政改革,加快建设现代财政制度。 ​一、减税降费的本质特征1.减税降费的持续针对性从近10年的情况来看,我国四大主要税种(国内增值税、营业税、企业所得税和个人所得税)收入分别占税收收入和一般公共预算收入的比重平均为70%和60%。我国的减税政策针对的便是这些主要税种,而且前后两次进行了大规模减税。为应对世界经济衰退的外在压力,2008年1月1日起施行的新企业所得税法将法定税率33%降低到25%,2009年1月1日起在全国范围内实施增值税转型改革将生产型增值税转为消费型增值税;源于推动供给侧结构性改革的内在动力,2016年5月1日起营业税改征增值税试点全面推开以及于2017年7月1日和2018年5月1日分别简并和降低增值税税率,2018年8月31日全国人大常委会通过的个人所得税法修正案将基本减除费用标准由每月3500元提高至每月5000元等;同时,清理规范了多项政府性基金和行政事业性收费等各种收费。这种密集的大力度持续性减税降费举措在今后“必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇”的大政方针下很可能还会出现。2.减税降费的成本降低性作为推动供给侧结构性改革的减税降费措施,其直接目的是要降低民间经济行为主体的成本。营业税和增值税两大税种合并的“营改增”旨在降低企业生产经营成本,多次下调社保费率旨在降低企业用工成本,提高个人所得税基本减除费用标准旨在降低个人生活成本,增加个人所得税6项专项附加扣除旨在降低家庭负担,诸如此类,不一而足。当然,这些减税降费措施因增加企业和个人的可支配收入也可能会增加社会总需求。倘若如此,这既实现了减轻经济行为主体财政负担的目标,又能达到刺激居民消费和企业投资的效果。3.减税降费的长期持久性我国目前虽然也存在着大量的税收优惠项目,但基本上都属于临时性、短期(或定期)性、专项性政策措施,而近年来在增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、社会保险缴款等领域称之为“改革”的内容,以及清理废除一些基金和收费项目,要么属于税收制度的完善,要么属于非税收入制度的规范,皆以法律法规形式固化为制度。这显然有别于过去传统的为配合产业政策、科技政策、教育政策等需要而出台的临时性政策措施,是一种长期的甚至是永久性的制度建设,具有一定程度的不可逆性。“减税降费”的“制度性减税”性质不仅有助于营造良好的政策环境,也有助于稳定经济行为主体的预期,同时对财政自身的影响也更加深远。二、减税降费的潜在财政影响1.对财政赤字规模的影响减税降费大幅增加了财政赤字规模。按官方口径计算的一般公共预算收支差额,2013~2018年财政赤字占GDP比率(简称财政赤字率,亦称“公布赤字率”)分别为2%、2.1%、2.4%、2.9%、2.9%和2.6%,倘若从当年来自经济体系和注入经济体系的一般预算收支实际情况来看财政赤字,那么,计算出来的同期财政赤字率(以下简称“计算赤字率”)分别为1.9%、1.8%、3.4%、3.8%、3.7%和4.2%;特别是,如果将一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算“三本预算”的收支状况综合考虑,由于全国政府性基金预算出现赤字,2018年“计算赤字率”高达4.7%。显然,从2015年起,为了积极推进供给侧结构性改革,减税降费的力度加大,财政赤字规模明显增加。虽然2015年以来财政赤字率的大幅提高,可能有经济下行压力导致的短收增支自动稳定因素的影响,但减税降费这种相机抉择政策措施无疑是一个重要的原因。2.对财政收入规模的影响鉴于积极的财政政策中的减税降费主要影响的是一般公共预算收入,因此,通过分析近年一般公共预算收入以及其中的税收收入占GDP比率(分别简称为一般公共预算收入比率和税收收入比率)的变化,可在一定程度上观察到减税降费对财政收入规模的影响。首先,从一般公共预算收入比率和税收收入比率的情况来看,一般公共预算收入比率从2015年的22.1%连年降低至2018年的20.4%;同时,税收收入比率也从2015年的18.1%连年降低至2018年的17.4%。一般公共预算收入比率和税收收入比率的这种变化态势,一方面表明减税降费措施得到了有效落实,另一方面也显示出对财政收入的减收效应。其次,进一步考察增值税收入比率的变化情况。自从2013年8月1日“营改增”范围推广到全国试行之后,增值税(含过去的营业税)收入比率从2012年的7.8%降至2018年的6.8%,降低速度呈现出先加快后放缓态势。这些数据表明,全面“营改增”后的三四年里对增值税收入的影响最大,之后的减收效应递减甚至消失。不过,考虑到增值税税率在2018年5月1日下调至16%、10%、6%的基础上,2019年又将进一步下调到13%、9%、6%,新一轮增值税改革对增值税收入的减收效应又将出现,而且这种制度化、永久性减税将使这第一大税种的减收效应更大。3.对财政收入结构的影响减税降费不仅会相对减少财政收入,可能增加财政赤字规模,还有可能对财政收入结构产生一定程度的影响。首先,从财政收入的形式来看,财政收入可分为税收收入和非税收入。随着减税降费力度的不断加大,税收收入比重难以提高,这在一定程度上会相对弱化财政收入体系的法治程度。其次,作为减税降费主角的增值税改革在一定程度上推动了税制结构的优化。与此同时,企业所得税和个人所得税收入占税收收入比重明显上升,从2012年的25.3%上升到2018年31.5%。可以预见,随着“实施更大规模减税降费”,以增值税为主的间接税收入比重会继续降低,而以企业所得税和个人所得税为主的直接税收入比重将不断上升。4.对地方财政的影响在全国“税政统一,税制统一”的制度背景下,减税降费政策会对地方财政产生显著影响。第一,减税政策减的主要是增值税,而增值税是共享税(其收入在中央和地方间五五分成),增值税减税额中地方政府少收了一半;如果再考虑到增值税附加税,地方政府收入会减少得更多。第二,“降费”中的“费”可能有多种形式,如果仅就从财政角度界定的宽口径的“费”而言,可视为一般公共预算收入中的“非税收入”,而地方非税收收入占全国非税收收入比重在80%左右,故降费减少的主要是地方政府收入。因此,减税降费会使地方政府相对短收,增加财政赤字;或许引起地方政府策略性反应,寻求其他增收途径。三、防范财政风险的有效途径1.制定财政整顿策略从近30余年来许多国家所采取的财政整顿策略及其效果来看,在财政整顿策略采取减收减支且减支幅度大于减收幅度的国家,年均经济增长率最高,财政赤字率下降也较为明显,因此,削减财政支出规模可能不失为一种良策。当前,我国控制和削减财政支出规模可将重点放在以下3个方面:第一,进一步深化“放管服”改革。第二,减少财政补贴支出。我国目前财政补贴项目名目繁多,数额较大,不仅扩大了财政支出规模,而且还有损于公平竞争,造成资源配置低效率。第三,适度控制社会性支出。2.加强财政治理财政治理一般可界定为影响预算政策规划、批准、执行、监测和评估的规则、规章和程序,通常包括财政规则、中期预算框架和独立的财政机构。就我国的财政改革实践来看,加强财政治理的主要举措应包括如下4个方面。第一,落实预算法定原则。第二,实行中期预算制度。现行的中期财政规划存在两个突出问题:一是只有全国和省级中期财政规划,省级各部门和省级以下地方财政部门未被硬性要求编制中期财政规划;二是中期财政规划只是报政府部门批准,缺乏法律约束力。因此,应尽快实行全覆盖的中期预算制度。第三,全面实施预算绩效管理。全面实施预算绩效管理是一项复杂而繁重的系统性工程,当务之急是,“抓紧研究制定具体、有针对性、可操作的贯彻落实方案”,确保全面实施预算绩效管理工作落到实处。第四,加强各级人大常委会预算工作委员会工作。3.实行税收支出预算实行税收支出预算不仅可以提高财政透明度,加强财政纪律,便于税收优惠政策的“投入—产出”评估,更为重要的是可以控制税收支出规模。建立税收支出预算制度可分以下“三步走”策略。首先,全面规范税收优惠政策。其次,建立税收支出报告制度。在全面规范税收优惠政策的基础上,先从一些规模较大且对经济有重要影响的重点税收支出项目开始,建立专门的税收支出账户,进行数据统计、测算、分析和评估。同时,按照预算管理程序,按年编制税收支出报告,并附于正规年度预算报告后,以便有关部门全面了解财政政策状况和财政收支情况。最后,编制正规的税收支出预算。4.推进财政收入体系现代化财政收入体系由多种收入手段构成,包括税收、收费、罚没、基金、国有资产收益、捐赠等。从政府融资角度来看,与其他收入形式相比,税收收入被视为最具有稳定性、可预测性和可持续性的收入,因为税收的规范性、法治性特征最为明显。从国家建设的角度来看,征税能力被视为国家能力的一个重要组成部分,因为税收特别是直接税的征收体现了一国的行政管理能力和努力程度。如果说征税能力是国家能力的体现,那么征收所得税的能力则更是如此。因此,推进财政收入体系现代化就是在全面落实税收法定原则的同时,逐步以税收收入作为财政收入的主要来源。
该文在人大复印报刊资料《财政与税务》2019年第8期上转载,原载于《管理世界》(京),2019.6.1~10。


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