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【减税降费专题】何代欣 张枫炎:中国减税降费的作用与关键环节

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发表于 2019-8-28 18:54:18 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 jjbjb 于 2019-11-7 10:25 编辑

本文作者何代欣是中国社会科学院财经战略研究院副研究员;张枫炎是华东师范大学经济学院学生。文章从稳定宏观经济运行的战略高度, 以及缩小名义税费负担与实际负担间差异的角度, 探讨现阶段减税降费的重要作用。提出应努力打通宏观减负战略与中微观减负成效间的联系, 妥善处理体制变革、支出压力与财政稳定下的减税降费, 这是保证减税降费措施全面起效、持续发挥政策引领作用的关键。
一、减税降费对我国经济发展的作用
减税降费不应仅停留在减负层面, 而应上升到更高层面并产生更深远影响。该政策有助于在宏观调控层面稳定经济运行, 还有利于缩小名义税费负担与实际负担间的差异。放置于经济运行稳中有变、变中有忧的大环境, 考虑到防范化解重大风险的当前任务, 减税降费的重要作用正在提升。1.稳定经济运行, 助力宏观调控目标的实现经济波动是经济运行的常态, 运用财政政策调控经济有助于降低波动带来的冲击, 维持经济稳定。减税降费通过平抑经济波动, 有效促进发展中大国经济起飞。从增长趋势看, 1978—2017年我国GDP年均增速约为9.3%, 而同期世界GDP年均增速约为3%;更近的时段看, 2013—2017年, 我国GDP年均增速为8.2%。从增速变动情况看, 我国经济大约每10年会有一个上升和下降周期。这里有制度转型的因素, 也有外部冲击的传导。从1994年开始,我国政府收入占GDP比重逐步回升, 中央政府收入占财政收入的比重显著增加。分税制财税体制改革全面完成预定目标, 也为1998年和2008年两次大规模财政刺激奠定了基础。2012年后, 我国积极财政政策呈现出新的特征和肩负了新的使命。以财政支出带动经济增长的传统, 开始被减税降费、激发市场活力等做法取代。通过减税降费,可激发经济微观活力。从机制上看, 减税降费能有效降低经济运行成本, 特别是微观经济主体的投资、生产和消费成本, 有助于改善供给并刺激需求。2015年,党中央明确提出的“供给侧结构性改革”把“降成本”作为其中的关键之一。从国民收入分配格局的层面看, 减税降费对政府与社会分配关系的重新梳理, 成为过去20年收入分配改革调整战略的延伸。从建立社会主义市场经济目标的角度看, 减税降费是激活市场机制、优化营商环境、推进放管服的重要财税举措。2.缩小名义税费负担与实际负担间的差异一般而言, 谈及减税时会区分名义税费负担和实际负担。前者概指制度层面的税收和费用规定, 后者指负担者真正承担的税费。从国际经验看, 制度完善的发达经济体, 名义税费负担与实际负担间差异较小, 而发展中国家两类负担的差异较大。发展中国家往往处于市场经济的初级阶段, 不少商品和服务没有准确的市场定价, 有的甚至不通过市场机制来分配。即使引入先进税种和征管方式, 也无法进入非正规领域。由于缺少可供计税的真实价格, 又难以找到纳税人和课税对象, 还缺乏金融机构提供的交易凭据佐证, 所以多数发展中国家会做出一些特殊的制度选择。如, 当无法进行征税时, 为公共服务定价, 进而直接收费成为替代方案;当无法确认所得和财产时, 容易征管的流转税成为主要收入来源;当无法做到应收尽收时, 就把税收制度制定得相对严格、将税率设置得更高, 这样即使有“跑冒滴漏”也能保证收入计划的完成。然而,如果一个国家经济增长很快, 社会加速进步, 那么上述“特定”时期的“特殊”安排就会导致一些意想不到的结果——税收收入超常增长、有偏向性的征税导致发展不均衡、加剧收入差距等。减税降费能缩小名义税费负担与实际负担间的差异, 进而促进经济正规化,以税负平等实现税收中性,此外,高效率征管有助于推动政府收入体系现代化。二、减税降费需要打通的关键环节1.打通宏观减负战略与中微观减负成效间的联系打通减税降费宏观、中观和微观各环节的关键在于协调, 而根本在于全面深化改革。我国减税降费的难度可能大于多数国家。一方面, 发展中国家的特质决定了问题的复杂性, 表现为降税率、减费用的传导机制还不完备;另一方面, 大国转型为“轻税”制的速度不可能太快, 因为各种因素的制约太多。第一, 从难点入手。过往改革都是先找容易的来推动, 而减税降费则可能需要先打“攻坚战”。降低增值税负担、削减社会保险缴费比例是目前影响最大的两个领域, 此两项税费, 前者占税收收入比重的50%(2018年) , 后者关系到社保支付体系的稳定。进一步简并和下调增值税税率能够全面降低生产、生活成本, 才可能实现国家税务总局提出的“进一步大规模”减税。将社保缴费比例降至目前的三分之二到二分之一之间, 有助于在轻微增加企业实际负担基础上不影响企业存续。第二, 尽可能少有偏向性的减税降费政策。现阶段, 我国减税降费还处于整体启动阶段, 偏向特定行业、群体和区域的减税降费政策, 不利于调控目标的全面实现。鼓励企业创新、促进居民就业和支持特定地区发展都很重要, 相对稳妥的办法是通过财政支出而不是税收优惠来解决。因为这些结构性问题会导致税制变动过于繁杂, 影响阶段目标的实现和总体部署的推进。第三, 及时评估减税降费成效。减税降费是一项成本浩大的工作, 不仅需要付出财力, 而且牵涉到各方。减税降费带来的市场机制完善、税负扭曲减小和经济社会活力增加, 都应有具体可行的评估办法。税收部门及相关部门的最新行政数据、调查资料完全可尽快搜集整理用于研究。及时了解减税降费的实际效果及处置遇到的具体问题, 有利于将改革从“朝哪个方向去”引入“如何迈步子”的精确化层面。必要时可开展局部小范围的随机实地实验, 运用实验经济学研究的方法, 预评估重大改革可能造成的影响和成功的概率。第四, 总结减税降费传递到中微观层面的具体经验。怎样在差异化的纳税人中间, 执行不容易差异化实施的税收政策, 需要继续摸索经验。此外, 如何将中微观主体普遍性的税费负担情况, 准确及时传递到决策层, 而决策当局又能够相对快速的解决经济社会中的税费负担问题, 都有待探索新的模式。2.妥善处理体制变革、支出压力与财政稳定下的减税降费我国改革的难点往往在体制内, 其中有体制机制惯性的因素, 也有一些硬约束长期存在。首先, 支撑减税降费的体制机制尚不完备;其次, 减税降费加剧政府收支矛盾;最后, 减税降费冲击财政稳定性。因此,减税降费亟待通过全面深化改革来提供制度保障。第一, 减税降费要体制改革来配合。减税降费与财税体制改革的关系较大, 国地税合并奠定了征管信息统一、提高征收效率的基础, 这是减税降费得以执行的收入保障。事权划分背后是财力重新分配。减税降费影响各级政府收入,进而传导到支出层面。在财力分配体制没有大规模调整的情况下, 保证基层减税降费不走样只能靠转移支付或中央直接负担来解决。否则, 在基层财政支出压力较大的情况下, 确保减税降费成效的难度很高。第二, 找准减税降费造成财政收支压力的关键点。分级财政体制下, 各级财政收入来源构成不太一样。中央主要是税收收入, 省本级是税收与转移支付, 市县两级是土地出让、税收、收费和转移支付。从规模看, 减税降费的主要承担方在中央, 省一级有一部分, 市县两级数量上会少一些, 这与本级税收收入占政府收入比重相对较低有关。但越往基层财力越薄弱, 收入总规模也越小。即使是少量的减税降费, 如若彻底执行, 也可能带来问题。特别是一些收费项目, 已成为本地重要的基本公共服务的经费来源, 如公共安全 (协警) 和基础教育 (编外教师) 。关注减税降费对财政支出压力的影响, 应集中于上述相关领域。第三, 化解政府债务问题对减税降费的约束。相对于财政资金流量可通过年度财政资金分配来协调, 体量巨大的政府债务问题很难在短期解决。多数地方随着时间推移, 债务规模和偿债成本还有继续增加的趋势。减税降费带来的本级现金流损失给各级地方财政甚至政府带来一定考验, 如果专项转移支付如预期般缩减比例, 一般性 (财力) 转移支付比重上升, 那么化解存量债务与实现减税降费便有争夺转移支付资金的可能。债务存量较大、还本付息压力较重地区, 减税降费的实际执行程度就会受到影响。因此, 关注政府债务问题的影响是减税降费全面贯彻落实中的一项重要工作。
该文在人大复印报刊资料《财政与税务》2019年第6期上转载,原载于《经济纵横》(长春),2019.2.49~55。



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