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【减税降费专题】张斌:减税降费的理论维度与政策框架

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发表于 2019-8-28 18:46:43 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 jjbjb 于 2019-11-7 10:26 编辑

本文作者张斌是中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任,研究员。文章认为,供给与需求、总量与结构是理解减税降费政策的两个基本理论维度,供给侧结构性改革是中国当前实施减税降费的主要理论依据,其实质是重塑政府与市场之间资源配置格局与配置方式。在厘清法定税负与实际税负的影响因素和传导机制的基础上,减税降费与中长期税制优化和财政可持续性的关系是减税降费政策框架的核心内容。
一、理解减税降费政策的理论维度
1.需求侧与供给侧凯恩斯主义宏观经济政策的基本出发点是总需求管理, 强调由于存在价格和工资刚性 (粘性), 市场无法出清导致经济周期性波动及政府干预的有效性。减税政策是经济下行阶段相机抉择的宏观经济政策的组成部分,其基本作用机制是在实际产出达不到潜在增长率, 存在产出缺口的情况下, 通过减税将政府掌握的资源让渡给市场主体以增加总需求, 从而提高实际产出。为增加总需求, 减税的同时也应同步提高政府支出的规模, 由此导致的财政赤字由经济过热阶段的预算盈余弥补以实现周期性预算平衡。凯恩斯主义理论框架下的减税政策是应对经济周期性波动的工具, 具有临时性特征而非制度性的永久减税措施。上世纪七十年代西方经济的“滞涨”引发了凯恩斯主义的危机, 供给学派强调市场机制的有效性和政府干预的缺陷, 其减税政策强调的是改变政府与市场之间的资源分配格局, 以发挥市场的效率优势刺激供给、提高产出为目标。在理论上, 减税带来的短期收入下降应相应减少政府支出以维持预算平衡;即使减税的同时不减少支出, 从长期看, 减税带来的经济增长会导致税基扩大从而改善财政收支状况。供给学派理论框架下的减税政策着眼于从根本上调整政府与市场的资源配置格局, 更倾向于永久的制度性减税。2.总量与结构无论是需求侧的减税政策还是供给侧的减税政策, 其政策影响都可以区分为总量效应和结构效应。凯恩斯主义相机抉择政策框架下的减税政策更多强调经济周期不同阶段政府与市场资源配置格局的动态调整, 从长周期看宏观税负水平可以保持稳定。而供给侧的减税政策在降低资本的税负以刺激投资和增加供给的同时, 如果相应提高劳动和消费的税负, 并不必然导致社会总体税收负担的下降。从政府与市场关系的角度来看, 由于供给侧减税政策更多采取永久性税制改革的方式, 因此往往被视为结构改革的一部分。3.“减税降费”的实质是重塑政府与市场的资源配置格局与配置方式党的十八届三中全会明确指出:经济体制改革是全面深化改革的重点, 核心问题是处理好政府和市场的关系, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。按照这一指导思想, 供给侧结构性改革的核心任务是通过制度改革进一步激发市场主体的活力, 推动经济结构不断优化升级, 实现经济增长由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。就财政政策和财税体制改革而言, 在供给侧结构性改革理论指导下的减税降费政策的核心是相对减少政府直接配置资源的规模, 优化政府获取资源的方式, 这就需要稳定宏观税负水平, 优化政府收入结构, 推进税费制度改革。同时, 还要稳定财政支出的规模, 控制“赤字”和各级政府债务, 优化财政支出结构, 让市场主体在公平竞争的环境下获得更大的资源配置量和配置权。二、减税降费的政策框架1.与减税降费政策相关的几个基本关系(1)法定税负与实际税负无论是相机抉择需求管理框架下的总量性、临时性减税, 还是关注供给侧的结构性、永久性减税, 减税政策通常只能通过降低特定税种法定税负的方式实现。法定税负的下调能在多大程度上转化为市场主体实际税负的下降主要取决于税收征管和市场机制在不同市场主体之间对实际税负的调节作用。(2)微观税负与宏观税负如果不考虑税收征管因素, 减税降费政策在导致微观主体实际税负下降的同时并不必然带来政府税费收入的下降。如果减税降费的同时经济增长, 税基扩大, 微观主体税负普遍下降的同时, 政府税费收入的绝对额仍有可能会增加。从短期看,以政府税费收入占GDP的比重, 即宏观税负水平来衡量,中国减税降费政策在宏观层面取得了显著的效果。但从长期看, 如果经济增长的同时还伴随着经济结构的变化, 在单位GDP税收含量较高行业的增幅较快以及适用累进税率的自然人收入增长较快的情况下, 减税降费政策甚至并不必然带来宏观税负水平的下降。3.税制优化与减税降费在政策制订过程中, 应明确区分税制优化与减税降费。税制优化的结果既可能是减税, 如个人所得税改革引入专项附加扣除制度;也可能是增税, 如开征环境保护税。如果减税降费政策更多的强调供给侧和结构改革, 目标是调整政府与市场之间的资源配置格局和配置方式, 则应采取永久性的制度性减税, 此时减税降费与税制优化在很大程度上是内在一致的。而如果减税降费政策还要同时关注短期经济下行问题, 目标是稳定总需求, 则要注意长期税制优化与短期减税降费政策的协调。以增值税改革为例, 简并税率是税制优化的要求, 而在下调税率的同时为确保所有行业只减不增的“加计抵减”政策则是应对经济下行压力的短期政策。如何避免短期减税政策长期化干扰税制优化是需要高度关注的问题。2.减税降费的经济效应(1)减税降费政策的传导机制根据减税降费的作用方式, 可以将其分为选择性 (结构性) 与普惠性两种。作为选择性产业政策组成部分的税收优惠政策, 如高新技术企业所得税优惠、研发投入的加计扣除等属于典型的选择性减税, 这种减税方式政策目标明确、针对性强, 但政策执行的成本较高。普惠性减税降费的覆盖面广, 政策力度大, 具有简便易行好操作的特点, 但与针对特定行为的选择性减税相比, 普惠性减税方式政策发挥作用的链条更长, 政府主观政策意图与实际政策效果之间往往存在着更大的不确定性。减税降费政策在制订时还要充分考虑在特定市场环境下的政策作用机制及其直接和间接的经济效应, 慎重选择减税的税种和减税方式才能更好地实现政策目标。(2)减税降费方式选择对市场预期的影响减税降费政策要通过引导和影响市场主体的决策才能发挥作用, 而对未来经济发展前景的预期会对市场主体当期的决策, 尤其是企业投资决策有重大影响。从减税方式看, 主体税种的普惠性减税对“稳预期”的作用要优于操作比较复杂, 针对特定行业或特定行为的税收优惠政策。从政策的出台方式看, 整体性、一揽子方案并按照未来5-10年减税总规模进行测算和宣传对“稳预期”的作用要优于“切香肠”、“挤牙膏”式的出台方式。而且, 整体性减税方案不仅可以扩大政策影响, 也有利于通过增强政策的确定性进一步提高政策效果。3.减税降费与财政的可持续性以应对经济周期性问题, 稳定总需求为目标的临时性减税政策往往同时伴随着财政支出规模的扩张, 由此导致的财政赤字通常采用增发国债的方式弥补。这种短期的扩张性财政政策并未从制度上改变政府与市场之间基本的资源配置格局并有可能产生“挤出效应”, 但短期的临时性减税政策在理论上对财政长期可持续性的影响较小。以供给侧结构性改革为指导的减税更多的采取永久性制度优化的方式, 长期财政的可持续性是决定政策力度和规模时必须关注的重大问题。在理论上, 服务于供给侧和结构改革的减税政策应配合财政支出规模的相应下调以保持赤字和国债发行规模的稳定。但从西方成熟市场经济国家的政策实践来看, 由于财政支出中对居民的福利性支出占有很高的比重, 减税与减支面临的政治压力有很大差异, 随着经济全球化和资本的自由流动, 一国内部的收入分配差距持续扩大, 而在国际税收竞争的压力下, 又无法通过增加对资本的税负进行调节, 就更加依赖于福利性支出以维持社会稳定。由此导致许多西方国家出现了严重的“结构性赤字”, 而在“缺乏强有力的社会和政治层面的领导力”的国家, 这种问题尤为严重。中国当前减税降费政策框架中最核心的长期问题是对财政可持续性的评估及其应对措施, 这需要在充分总结西方国家减税政策实践的基础上, 结合经济社会的数字化转型、人工智能等新技术应用以及人口老龄化等中国现阶段的具体国情, 兼顾短期和长期作出合理安排。​
原题《减税降费的理论维度、政策框架与现实选择》,该文在人大复印报刊资料《财政与税务》2019年第8期上转载,原载于《财政研究》(京),2019.5.7~16,76
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