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【政府债务研究专题】制度主义公共债务管理模式的失灵——基于公共风险视角的...

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发表于 2018-8-30 16:38:34 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 jjbjb 于 2018-9-12 09:39 编辑

本文作者刘尚希是中国财政科学研究院院长、研究员、博士生导师;石英华是中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任、研究员;武靖州是中国财政科学研究院副研究员。文章认为现行公共债务管理模式,强调用制度约束政府的举债行为,用一系列指标来控制公共债务的规模、结构与水平。然而,政府作为公共主体,有着应对公共风险的责任,举债是政府应对公共风险的主要工具。公共风险是不确定的,意味着政府的举债行为具有不确定性,公共债务的规模、结构与水平难以准确测度。基于确定性思维的公共债务管理模式与公共风险的不确定性无法有效匹配,导致政府举债行为屡屡越过制度规则,公共债务的水平突破指标控制。当制度被突破却又未阻风险爆发时,就意味着它已经失灵了。


一、公共债务管理中的制度主义

世界各国对于公共债务的管理尚没有统一的模式。各国公共债务管理模式的选择多受经济发展水平、市场机制完善程度、财政体制及财政管理的历史等因素影响。总体来看,各国主要通过法律规制、行政控制与市场约束等模式管理公共债务,但由于各国国情不同,所采取的模式也具有一定的特性。发达国家市场机制比较完善,倾向于在进行法律规制的同时,运用市场手段约束政府举债行为;发展中国家虽然也通过法律的形式约束政府举债行为,但在法律不够完善的情况下,倾向于通过行政手段控制政府举债行为。

三种模式的核心都是通过制度来约束公共部门的举债行为。法律规制模式是通过法律条文规定政府必须怎么做或必须不怎么做,一般是允许政府举债,但又通过规模、水平、方式、结构、程序等方面做出限制;行政控制模式也是用制度规定的形式,要求地方政府遵守举债规则,在举债的事前、事中或事后接受中央政府的审批与监管;市场约束虽然是利用市场的力量,市场工具的使用也是由一系列的制度规定来规范的,无论是信用评级、债券保险,还是信息披露、政府破产,都有明确的制度规定,市场在制度的规范下自行运作。依据制度主义管理模式所运用的公共债务管理工具,自然脱离不开制度的轨道,债务指标控制虽然一般不写入制度条文之中,但往往形成了约定俗成的管理规则。管理工具实质上成了制度的细则。

一般来说,制度主要是约束确定性的行为,在行为不确定的情况下,制度的约束由于没有对象便会“失灵”。因此,以制度主义为核心的公共债务管理模式便有一条隐含的前提假定,即政府举债的行为是确定的,公共债务的规模是可量化的。当政府通过一种创新或隐蔽的方式进行举债时,以制度主义为核心的公共债务管理模式往往就失灵了。

二、作为政府应对公共风险的工具,公共债务具有不确定性

现代社会政府或国家具有双重主体身份,既是一个经济主体,也是一个公共主体。政府作为公共主体,拥有公共主体的权利,也要承担相应的公共责任。这些权利与义务不仅包括法定的,也包括法律没有规定或认定,即推定的责任和义务。现实中具有公共性的风险难以界定其责任主体,政府作为公共产品与服务的提供者,对公共风险具有法律上与道义上的责任。政府不具有经营性质,其收入主要来源于税收,而政府具有应对公共风险的责任,在税收收入不足以应对公共风险的情况下,举债便是必然的选择。从风险代际责任的视角来看,政府举债也有其合理性。

公共风险的不可预测性意味着政府的举债行为是不确定的,举债行为的不确定性也就意味着公共债务的规模、结构与使用方向是难以准确预知和测度的。不确定性是风险的基本特征,不仅无法预知私人风险,更无法预知公共风险。在无法预知风险的情况下,作为应对公共风险的举债行为也具有不可预知性。2008年之前,没有哪个国家的政府能够预知危机的发生及对本国经济社会发展的影响,也无法预测应对危机需要多少财政支出。

三、公共债务的“冰山模型”

传统的公共债务管理理论隐含着一个前提假定,即公共债务是确定性、可计量的,政府公布的债务数据与实际状况一致。但实践证明这一假定并不成立。Hana Polackova(1998)就认为一些国家的政府将大量赤字转化为隐性负债,针对传统理论的不足,提出了新的财政风险分析矩阵。但是在公共风险不确定、政府举债行为不确定、公共债务难以准确测度的情况下,用公共债务矩阵把所有现实的与潜在公共债务都列举出来是十分困难的。因此,作者用“冰山模型”来表述公共债务问题,是公共债务矩阵的一个补充。因为把更多不确定的政府举债行为与难以度量的公共债务以底层冰山的形式展示出来,更能够警示政府在有效应对公共风险的同时,更加关注公共债务的风险。

冰山上层的债务是确定的,它包括直接显性债务和或有显性债务,主要是由政府提供一般性公共产品与服务所举借或积累的债务。冰山下层的债务是不确定的,它包括直接隐性债务和或有隐性债务,主要是由政府应对公共风险所举借或积累的债务。确定性债务只是公共债务的一小部分;不确定性的债务是财政风险的主要来源。

四、确定性的思维模式难以解决公共债务的不确定性

现行公共债务管理制度无法有效应对不确定性债务的增长。从国际经验来看,政治家所持有的财政机会主义立场使得政治家往往存在一种道德风险,即过度积累财政隐性风险的一种倾向。很多国家的财政状况表面上看没问题,但其背后却可能掩藏着政府利用预算外资金或在预算外向金融市场融资的行为,或以担保、推迟支付等形式维持财政账面虚假平衡。

但仅从财政机会主义的角度解释不确定性债务的增长是偏颇的。公共债务的增长通常与经济周期有关。经济衰退时,公共风险进一步增加,为使公共风险不进一步演化为公共危机,遵守公共债务管理规则与应对公共风险相比显然处于下风。美国2008年以来公共债务的增长,就与政府应对金融危机有关,突破指标上限、持续调整国债上限,不是不遵守财经规则,而是与遵守财经规则相比,政府应对公共风险的责任更加紧迫。

现行的公共债务管理制度主要是通过法律、行政及市场等手段约束政府的举债行为,并没有考虑经济周期与公共风险的问题。在经济稳定增长时期,制度约束是有效的,而在经济下行时期,公共风险逐渐暴露,政府责任更加凸显,在突破制度约束与应对公共风险之间,政府往往选择后者。此时,制度便是失灵的。

制度失灵不是它没有约束住政府的举债行为,它在很大程度上还是限制了政府的举债行为,否则债务危机可能会更加严重;制度的失灵主要表现在它无法避免游离于制度之外的举债行为。一方面是制度的刚性约束,另一方面是政府庞大的公共主体责任,一方面限制“开源”,另一方面无法“节流”,势必造成政府支出缺口,在合规的手段无法弥补支出缺口时,规避制度便成为政府无奈且现实的选择。中国地方政府债务的最大部分则是由融资平台这一绕过法律规制的融资方式形成的。与地方政府发行债券的融资方式相比,隐性化的地方融资平台的风险反而更大了。从金融风险看,地方融资平台采取银行信贷、债券、信托产品等多渠道融资,看似分散了金融风险,但从金融体系看,商业银行依然是主要的风险承担者。从财政风险看,地方融资平台实际上是地方政府的融资代理人,无论怎么变化融资方式,其增信方式都是政府财政收入,地方财政是融资平台风险的兜底人。地方融资平台的融资行为还存在道德风险问题。

​现实世界充满各类不确定性且不断变化,制度设计者难以掌握全面的信息,只能依据所掌握的信息用相对确定的方式来设计制度。制度的本意是提供一种确定性的规则,但现实的复杂性难免出现“制度失灵”的尴尬局面。公共债务过度增长的问题,如果不能放到公共风险的视角去解决,制定再多的制度可能最终都会失灵。只有通过政府治理体系的优化,更加明确地界定风险责任,更加有效地识别和预警公共风险,更多地利用市场和社会的力量协同治理公共风险,通过分散风险、共担风险、转移与转化风险,适当减少政府应对公共风险的责任,才是减少公共债务的治本之道。

该文在中国人民大学书报资料中心《财政与税务》2017年第5期上转载,原载于《管理世界》(京),2017.1.5~16





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