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【新时代创新驱动发展研究专题】纯电动乘用车选择性产业政策成效分析

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发表于 2018-6-30 10:59:41 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 jjbjb 于 2018-8-30 17:21 编辑

纯电动乘用车选择性产业政策成效分析——对产业政策制定与执行的启示

本文由清华大学公共管理学院薛澜、蒋凌飞撰写。文章通过对2009年以来,我国采用选择性产业政策推动新能源汽车产业发展的案例研究,探讨了纯电动乘用车领域选择性产业政策的施行效果,并挖掘了其产生的原因,得出结论:1.资金投入的加大并不能有效缩短技术性能由低到高的改进过程,在技术发展应用初期设置过高的性能指标,可能需要以牺牲新技术的经济性为代价来实现;2.政策对部分市场主体的歧视,反而会为其创造出不受政策约束的“执行真空”,这虽然有助于包容不同于传统技术的经济特性,同时有可能也纵容了市场的无序发展。

1.引言
新能源汽车作为中国七大战略性新兴产业之一,自2009年以来一直是中央和地方政府的重点关注和扶持对象。国家围绕新能源汽车的发展和推广制定了一系列的产业政策,希望用新能源汽车替代传统燃油汽车,解决汽车使用所带来的空气污染问题;同时,也希望通过发展新能源汽车产业,实现中国汽车产业的振兴、在国际竞争中“弯道超车”。
根据政策的作用范畴,可以将推动产业发展的产业政策分为两个大类。一类政策是通用性产业政策;另一类政策是适用于特定产业的选择性产业政策。中国的纯电动乘用车产业政策以第二类政策为主。作为新能源汽车的关键分支,纯电动乘用车指的是“完全用电力驱动、9座以下的四轮载客机动车”,主要包含两种类型:一类完全按照常规燃油汽车标准设计和制造,被称为“常规电动车”;另一类因时速较低在部分指标方面不完全符合常规燃油汽车检验标准,被称为“低速电动车”。
中国纯电动乘用车产业政策的选择性,在生产主体、技术和市场等多个方面均有体现。国家鼓励常规电动车的发展,限制低速电动车的发展。然而结果却颇令人感到意外。一方面,在由政府所鼓励的常规电动车路径上,尽管有许多企业较好地执行了政策,但经历了颇为漫长和曲折的过程才逐步得到市场的认可;另一方面,许多违背国家政策而生产低速电动车的企业得到了市场的青睐而蓬勃发展起来。
2.选择性产业政策的依据与利弊
选择性产业政策是一种狭义的产业政策,最早由日本所倡导和实践,并且在中国广泛存在。以往的选择性产业政策指政府要对产业进行扶持时,对要扶持的企业、产品和技术有强烈的选择性。
本研究从两方面拓展了选择性产业政策的外延。第一,这种选择性不仅体现在带有强烈的主动干预意义的扶持性政策中,还存在于旨在规范产业发展的管制性政策中;第二,选择性不仅体现供给侧的企业、产品和技术等方面,还体现在需求侧的消费者类型、区域等方面。
对领先用户的培育可以通过公共采购、财政补贴或税收减免等多种方式来实现。通过优先和重点地扶持一部分用户,从而为新兴技术的发展应用提供利基市场,保护其在不成熟的阶段免于和已有技术体系的正面竞争。在领先市场中,政策可以通过补贴新技术来降低成本,进而促进市场扩张和成本下降,由此打破传统技术的锁定效应。
对技术选择的依据是技术演化理论所强调的“锁定悖论”,即需求拉动型政策在破除传统技术的“锁定效应”的同时,也可能导致新兴产业的发展锁定于技术成熟度更高的“次优”技术路径中。选择性产业政策理论上能够更好地促进新兴技术的应用、实现技术提升、改善传统技术问题等多重的政策目标。然而,这类政策在一定程度上以政府的选择和判断代替市场机制,其有效实施建立在政府拥有充分理性、知识和信息完备的基础之上,但这在现实中可能是难以达到的高要求。即使是针对某个细分的产业领域制定政策,新兴产业的不确定性也为决策带来了不可预知的挑战和风险。产业政策部门的有限理性和知识不完备的问题,可能会制约产业政策取得理想的成效。
3.2009年后中国纯电动乘用车产业政策及其效果:整车企业
中国传统燃油汽车领域中,生产企业的进入和退出都受到国家产业部门的严格控制,有法定整车生产资格的企业被称为“整车企业”。新能源汽车产业政策体系沿用了传统汽车“严格把关准入”的管理思路,考虑到整车企业在传统汽车领域已经积累了丰富的设计生产经验,政策制定者期望依旧依托于这类企业来引入新兴技术振兴国家汽车工业。整车企业可以参照中国汽车分类管理办法,生产同类别的新能源汽车。政府不仅给整车企业生产纯电动乘用车提供许可,还通过扶持性的政策为其创造产业化条件。国家政策还针对新能源汽车的技术性能设定了标准。
尽管受扶持的整车企业严格执行政策要求、发展常规电动车,但市场推广情况在政策实施后的前四年十分不理想。整体而言,可谓“政策热,市场冷”。
4.2009年后中国纯电动乘用车产业政策及其效果:低速电动车企业
在中国纯电动乘用车行业中,还有另一类生产纯电动乘用车、却没有整车生产资质的企业。这类企业多以生产低速电动车起家,要获得同样的资质,不仅面临了近乎苛刻的投资总额和生产规模要求,而且需要经过程序繁琐且通过概率极低的核准过程。生产资质的缺失,使得低速电动车企业的产品即使达到国家标准,也无法进入国家补贴的目录。更重要的是,交通管理部门需要依据企业和产品的合法资质为其登记上牌,消费这类产品的用户才能够拥有合法的机动车路权。简言之,缺乏新能源乘用车的“整车资质”,也就意味着其产品不能被生产、销售和上路。但是,这些企业通过两类渠道绕开了严格的核准过程。一类渠道是说服地方政府容许其发展,向地方政府申请“边生产边申请资质”。另一类渠道是与整车企业合作“挂牌生产”,这样不仅可以获得合法的路权,还能够得到国家和地方的双重补贴。
在这条另辟蹊径的低速电动车路径中,国家产业政策没有得到执行,甚至是完全的违背,但低速电动车企业却成功在农村和小城市发展起来。低速电动车并没有因为没有政策补贴和合法“身份”的缺失而销声匿迹,反而呈现出逆势生长的态势,规模远超常规电动车。
5.分析及启示
技术演进和组织学习的客观规律难以被高强度产业政策所改变。政策制定的核心问题在于指标设计过高,忽略了新技术由“粗糙”到成熟的学习过程。同样,将纯电动乘用车放在对里程、速度较高的传统主流市场中经受检验,所存在的问题也是类似的。技术性能由低到高的改善需要一个必不可少的过程。当政策制定者尝试加大政策扶持力度来压缩这个过程时,这些政策并不能足够有效地提升技术改善的速度,反而促使企业采用了技术门槛更低的方式——在车上装载过多的电池和电量——最终牺牲了纯电动乘用车的经济性。
边缘市场与“政策执行真空”孕育了低速电动车的高速发展。国家在扶持整车企业的同时,对低速电动车企业进行限制。这种限制并非“一刀切”式的禁止,而是以一种歧视性的政策安排的形式存在。此外,这些边缘市场的政策执行历来就是难题,形成了一个“政策执行真空”,国家针对整车企业制定的技术性能要求对这些企业无法形成约束。
本研究认可产业政策对于整车和零部件的技术和市场发展所发挥的重要作用,但认为政府应对选择性产业政策的使用应抱以更为谨慎的态度。针对战略性新兴产业的产业政策,本文提出以下三点政策启示:
第一,市场的复杂和技术变革的不确定性使得政府无法替代企业做出有效的技术决策。在主导设计不清晰的新兴产业初期,政府应当尽可能少地采用具体的技术标准,包容多元化的技术属性组合相互竞争,等待真正符合市场需求的组合脱颖而出。
第二,新兴产业的潜在市场只有在市场上打拼的企业最清楚,政府越俎代庖可能会妨碍市场的开发和产业的发展。在新兴产业中,政府应当在准入方面降低对新企业的限制,甚至通过反垄断等方式对其予以照顾,这将有利于对新兴市场的发现和利用。
第三,由于战略性新兴产业面临技术不确定性和市场复杂性,相关的产业政策制定应该更多地遵循适应性治理的思路,允许相关政策根据情况变化进行调整。当现行政策体系难以适应新兴产业发展需求时,政府可以先在政策调整积极性较高的地区,容许当地企业、行业协会和地方政府,不完全受现行政策体系约束,因地制宜地探索和尝试新的治理方式,再逐步将这种适应性的治理方式向更大范围推广。

该文在中国人民大学书报资料中心《创新政策与管理》2018年第2期上转载,原载于《中国科技论坛》(京),2017.10.80~87。

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