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黄汉权 发改委官员正式回应(张维迎 林毅夫关于产业政策之争没产业政策万万不行

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发表于 2016-11-3 15:07:38 | 显示全部楼层 |阅读模式

近期,学术界关于产业政策的争论硝烟再起,引发各方热议。我国是运用产业政策最为广泛的国家之一,虽然存在问题,但也发挥了重大作用,不能因产业政策有这样那样的问题就“一棍子打死”,这既不是科学理性的态度,也不是解决问题的办法。


从理论上看,市场是资源配置最有效的方式,但在现实世界中,由于公共物品、自然垄断、外部效应、信息不完全等问题,“黑板经济学”所要求的前提条件并不完全具备,在一些领域市场机制无法自动实现资源配置的帕累托最优(即存在“市场失灵”),这就需要政府发挥作用弥补“市场失灵”,提高资源配置效率。在产业领域,就是通过实施产业政策体现政府意图和作用。当然,在市场经济条件下,由于信息是在大多数分散的市场主体之间发生和传递,加上现代经济社会的复杂性和多变性,政府要全面掌握和准确分析所有信息非常困难,出现决策失误在所难免(即存在“政府失灵”)。但是,我们不能因此对“市场失灵”放任不管,科学理性的态度是,政府要在“无所作为”和“无所不为”之间选择“有所为、有所不为”,处理好市场作用和政府作用的分界线和平衡点,在努力弥补“市场失灵”的同时,最大限度减少“政府失灵”。


纵观世界经济发展史,产业政策的影子无处不在,很多国家在不同时期都或多或少实施过产业政策,只是类型和程度不同罢了,完全放任的自由市场经济是没有的。有的国家虽然没有产业政策之名,但实行的是产业政策之实。特别是工业革命以来,完全靠自由市场经济起家的富国基本没有。一直被认为是自由贸易发源地的英国,在成为世界工业强国之前,通过实施以高关税为代表的贸易保护和限制殖民地工业发展等方式,促进了本国制造业发展。美国在建国初期,也使用了关税保护、补贴、投资限制等政策,保护本国幼稚产业发展(“幼稚产业”一词是美国第一任财政部长汉密尔顿发明的)。即使被视为自由市场典范的荷兰和瑞士,在专利保护、投资管制等政策上也背离自由市场经济要求。二战以后,日本和亚洲“四小龙”经济持续高速增长,创造了世人瞩目的“东亚奇迹”。


我国也是产业政策运用最为广泛的国家之一。改革开放以来,我国在不同时期实施了不同类型的产业政策,对推动产业发展、促进结构调整、支撑经济30多年高速增长发挥了积极作用。比如,在改革开放之初,我国发挥劳动力丰富的比较优势,大力发展轻工、纺织等劳动密集型制造业,对外资企业实施了税收、资金、土地等优惠政策,有效吸引了全球劳动密集型制造业向我国集聚。到上世纪90年代中后期,中央提出把发展机械、电子、汽车、装备制造等作为主导产业,并出台相关支持政策,有效推动了这些产业以高于GDP的增速发展,并把我国带进了重化工业发展阶段。

当然,也要承认,我国产业政策也有许多值得总结和反思的地方。如汽车产业政策虽然快速做大了我国汽车产业,但没有达到“以市场换技术”实现核心零部件国产化的目标;太阳能光伏产业政策虽然使我国成为全球最大的光伏生产国和使用国,但产能过剩问题十分突出,行业可持续发展面临重大挑战。但是,我们不能因为这些弊端就全盘否定产业政策,这不是如同把盆子里的婴儿和脏水一起泼掉吗?

总而言之,在当今富国俱乐部成员中(石油国家除外),没有一个国家是不使用过产业政策的。换句话说,在迈向高收入国家的道路上,有产业政策不一定能行,但没有产业政策万万不行。

产业政策要取得成功,需要具备两个条件:一是政策内容科学合理,符合产业发展规律,充分反映各利益攸关方的诉求;二是政策实施准确到位,要求上下密切配合,其他配套政策及时跟进。为此,在制定和实施产业政策时,要把握好以下四点:

一是政策定位要从选择性为主向功能性为主转变。

随着我国进入工业化后期和产业体系基本建立,特别是经济增长从依靠要素驱动转为依靠创新驱动,产业政策必须从选择性产业政策为主向功能性产业政策为主转变。这要求产业政策要在激励创新、人力资源培训、维护产业安全、环保等市场不能有效发挥作用的领域发力,以弥补市场失灵,主要手段包括普惠性补贴、税收优惠、信贷支持和环保、质量、安全硬约束等。当然,这并不意味着选择性产业政策要完全彻底退出历史舞台,而是尽可能地从大部分竞争性领域退出,仅限于在关系长远发展的战略性产业和关系国家经济安全的关键性产业等少数领域使用。特别是在前沿性战略性新兴产业和高度依赖进口的关键高技术领域,由于存在外部性和不确定性,发展所需外部环境尚不完善,完全依靠市场机制和企业自身能力难以快速成长,如果得到产业政策的适当支持,则有可能更快取得突破,增加社会总体福利。

二是政策手段要从行政化为主向市场化、法律化为主转变。

传统的选择性产业政策通过市场准入限制、项目审批、强制淘汰等行政措施,进行产业选择、技术选择、企业规模选择,同时配套运用财政补贴、贷款贴息、税收减免、低价供地、能源电力价格优惠等强刺激手段,人为推动资源要素流向政府希望重点发展的产业、企业和技术路径。实践证明,这种行政化手段不一定完全能够选准好产业,同时还带来了过度投资、产能过剩、资源错配、损害竞争等负面效应。目前,我国已经进入全面依法治国、建设法治国家的新阶段,产业政策作为政府对产业进行管理的政策工具,要按照依法行政的要求,最大限度减少过多的行政干预和规范滥用的行政手段,更多依靠市场化、法律化手段,来引导产业发展,惩戒违法违规行为。

三是作用模式从事前审批为主向负面清单和事中事后监管为主转变。

按照深化政府行政管理体制改革关于“简政放权、放管结合、优化服务”的总体要求,调整产业政策的作用方式。一是创新监管模式,实施统一的市场准入政策和负面清单管理模式,大幅度减少事前审批、以批代管等行政审批事项,全面消除各种隐性壁垒,打破行业垄断、市场分割和地方保护;加强事中事后监管,强化产品质量、安全生产、能源消耗、环境损害的强制性约束,对未达标的生产经营者通过法律、行政监管手段等施以严惩;净化市场环境,严厉打击假冒伪劣、不正当竞争、侵犯知识产权等行为,维护市场竞争优胜劣汰的机制;对新技术、新业态、新模式采取审慎监管模式,为其发展留下空间。二是创新政策工具,少用倾斜性补贴等不公平措施,多用普惠性减税等手段;少用事前补助支持方式,多用市场采购、以奖代补等事后奖励措施;少用直接补贴企业方式,更多转向为企业提供及时有效信息、创造外部发展环境等公共服务。

四是完善政策制定和实施流程。

在政策制定上,要打破制定过程“黑箱”运行的做法,充分吸引各利益攸关者参加,特别是重视引入体制外的企业、专家与公众,形成“政府、社会组织、企业、专家和公众”五位一体的决策参与框架。在政策实施上,建立行之有效的监督问责机制,引入第三方机构进行独立评估,对执行好的给予奖励,对执行不力的给予相应惩罚。在政策退出上,完善产业政策调整机制,根据情况变化及时调整不合时宜的政策,特别是支持性产业政策要选择适当时机退出,避免过度支持给产业发展带来“依赖症”。




拓展阅读:
《林毅夫、张维迎产业政策之争中,你必须知道的7个关键词》

本文源自《澎湃新闻》,内容有删减,作者澎湃新闻见习记者韩声江

近两个月,北京大学国家发展研究院名誉院长、新结构经济学研究中心主任林毅夫与北京大学国家发展研究院教授、市场与网络经济研究中心主任张维迎这两位中国重量级经济学家围绕“产业政策该不该施行”爆发了激烈争论。这场争论不仅引发了经济学界争鸣,国家发改委也表态回应。

澎湃新闻为读者梳理此次论争的始末,以及这场经济学争论中的7大焦点关键词。

纷争骤起
2016年8月21日在复旦大学召开的“产业政策:总结、反思与展望”研讨会上,林毅夫发表主题演讲,这场演讲后来被定名为“经济发展有产业政策才能成功”在网络流传。“尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家和保持持续发展的发达国家。”一时被当成林毅夫的代表言论在媒体上广为转载。

8月25日,同为北京大学国家发展研究院教授的张维迎在“亚布力中国企业家论坛”西安峰会上发表演讲“为什么产业政策注定会失败”,针锋相对地提出“产业政策不过是穿着马甲的计划经济。”

随后,微信公众号“经济学家圈”,翻出2014年11月14日,两位教授在林毅夫著作《中国的奇迹》出版二十周年研讨会上的发言记录,先是张维迎直指林毅夫的“四个错误”,随后林毅夫逐条回应,原来产业政策之争早已有之。

9月14日,国家发改委新闻发言人在发布会上回应此次争论,“从目前的国际情况看,不同发展阶段的各个国家都在运用产业政策。”

之后,张维迎在“企业家精神论坛与中国新商道论坛”、“《米塞斯大传》发布会暨米塞斯思想研讨会”上,林毅夫在“北大博雅讲坛——南南合作机制与中国企业机遇”等论坛上一再分别阐述着各自观点。以10月15日林毅夫在《求是》刊文《照搬西方主流经济理论是行不通的》为节点,此轮争论暂告一段落。

争论的7大焦点
两位教授对“产业政策”各持己见,林毅夫强调“有效市场”与“有为政府”,张维迎则看中“企业家精神”在创新中的作用。


·产业政策:该如何定义?


张维迎对产业政策的定义较为狭义和具体,即政府以补贴或行政干预的形式帮助某些特定产业优先发展。林毅夫对产业政策的定义则较为广义,不仅将政府对企业的补贴等算作产业政策,他将政府根据可能的回报来配置有限的科研资源也算作产业政策。


·创新:是否可预见?

张维迎认为,人类的认知能力是有限的,而所有重要的创新,所有因创新而成功的新企业,所有新产业的出现,都是不可预见的。因为创新的过程充满一系列的不确定性。这意味着我们没办法对新产业、对创新做任何规划,实现创新的唯一途径是经济试验的自由,而不是通过产业政策将自己锁定在预定的路径上。


·技术进步:是企业家精神在推动,还是政府支持在推动?

张维迎认为,企业家精神与产业政策存在矛盾。社会进步和人类富有的本质是劳动生产率的提高,劳动生产率的提高需要依靠技术创新和技术进步,技术创新和技术进步的来源是企业家和企业家精神。林毅夫则认为,基础科学的革命不受企业家精神的影响,是政府支持的科学家在推动。企业家的创新主要是在产品层面的创新,或者技术运用方面的创新,这些创新建立在基础科研和公用技术的突破之上,而基础科研和公用技术的突破大多是政府支持的。


·“有效市场”与“有为政府”:政府应不应干预市场?

林毅夫认为,一个国家的经济发展需要“有效市场”和“有为政府”的共同作用。所谓“有效市场”,是指,具备能够很好反映各种要素相对稀缺性的价格体系的充分竞争的市场。所谓“有为政府”是指,在经济发展过程中政府需要给企业家以必要的激励,更重要的是要完善交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境的建设。对于发展中国家,产业政策之所以需要是因为推动经济发展的技术创新和产业升级不仅需要企业家的个人努力,也需要政府帮助企业家解决企业家自身所难于客服的外部性和相应软硬基础设施完善的协调问题。

张维迎也赞同政府的核心职能是保护知识产权,最重要的职责则是法治,维护市场游戏规则的公正。但同时强调,政府行为超出了这个范围,就不可能出现一个“有效市场”。


·五种类型:产业政策应否分类?


林毅夫认为,当前中国的产业可以分成五种不同类型,分别适用不同的产业政策。

五种类型即追赶型产业(汽车、高端装备业、高端材料)、领先型产业(白色家电、高铁、造船)、退出型产业(劳动密集型出口加工业、钢筋水泥、平板玻璃、电解铝等建材行业)、弯道超车型产业(信息、通讯产业的软件、手机)、战略性产业(大飞机、航天、超级计算机)。

对追赶型产业,政府应支持海外并购或吸引发达国家高端制造业到中国来。对领先型产业,政府应支持其新技术和新产品开发所需的基础科研。对退出型产业中的劳动密集型出口加工业,政府应支持其转移海外(如非洲),对产能过剩的建材行业,政府应支持企业以直接投资的方式将产能转移带“一带一路”沿线基建投资需求大的发展中国家。对弯道超车型产业,政府可以提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策,支持创新性人才创业。对战略性产业,应由中央政府财政直接拨款来补贴。


·比较优势:应如何发挥?


林毅夫强调经济发展要利用比较优势,同时也强调要充分发挥政府的作用来利用比较优势。张维迎则认为,市场是最有效发挥比较优势的制度。所有的市场交易都是基于比较优势的,企业家更是发现比较优势的天才。


·“吃螃蟹的企业家”:政府应该给予补贴鼓励吗?


林毅夫认为政府应该对的某些产业第一个“吃螃蟹的人”进行补贴。张维迎则认为,政府既不应该阻止任何人吃螃蟹,也没必要为吃螃蟹买单,因为那会诱使许多人假装吃螃蟹,但实际不过是拿出吃螃蟹的姿势啃馒头。


中国经济学界围绕“产业政策”展开争鸣

伴随林毅夫、张维迎两位教授将产业政策之争置诸聚光灯下。中国其他学者也逐渐参与到这场争论中来。
著名经济学家吴敬琏就在长安讲坛上发表题为“什么是结构性改革,它为何如此重要”的演讲,他认为结构性改革真正要改的是体制机制的结构。通过行政的手段对产业的结构进行调整,往往会导致经济结构的扭曲更加突出,发挥市场在资源配置中的决定作用才能解决问题。


同为北大国发院教授的黄益平表示绝大部分产业政策不成功。但他也认为在中国当前阶段产业政策是必要的。“近年经济增速持续下行,背后有周期性和趋势性因素的作用,但最大的变化是过去长期支持经济增长的劳动密集型制造业和资源型重工业失去了活力,现在迫切需要培养和发展新的有竞争力的制造业和服务业,支持下一个阶段的经济增长。”他提出有效的产业政策的五个特点,顺应市场、不限制竞争、谨慎干预、有退出机制和做事后评估。


华夏新供给经济学研究院院长贾康认为,需要有必要的国家干预或者政府干预,去弥补市场失灵。不能因为政策设计可能失误,贯彻机制可能走偏,就完全对产业政策、供给管理弃而不用,那是一种无所作为的状态。但他也认为产业政策是一把双刃剑,处理不当就会产生“设租寻租”这种扭曲。


复旦大学经济学院教授韦森持“政府在新兴产业的投资效率不如企业和市场”的观点。他认为,政府要在本国的产业升级和经济结构变迁中起到积极的“增长甄别和因势利导”作用,在新产业的催生与发展中起到“助产士的作用”。但政府可能会有自己个人的喜好、偏好以及个人、家庭甚至亲友的关系在其中。如果不考虑制度约束和体制变量,而只是理想地提出决策者当怎样行为和怎样才是最优选择,其现实有效性、可实施性和操作性是要大打折扣的。


林毅夫弟子、北大新结构经济学研究中心副主任王勇发表“有效市场与有为政府之我见”,认为在林毅夫的新结构经济学中,“有效市场”和“有为政府”都是理想状态的概念,都是目标,要实现都需要各种条件,而未见得都已经实现。不要见了一个现实中政府“乱为”的例子就说“有为政府”是荒谬的。


北京大学政府管理学院教授顾昕则发表“产业政策十日谈”系列文章,表示政府干预是否有必要的问题其实并不是问题,真正的问题在于政府如何干预,或者说政府干预能否以顺应市场机制甚至强化市场机制而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制的方式来进行。


林毅夫与张维迎历史上的三次争论

本次争论是林毅夫、张维迎两位中国著名经济学家的第四次大争论。


1995年,林毅夫、张维迎就国有企业改革方向问题发生争论。被外界称为“北大交火事件”。张维迎认为,企业的剩余索取权和控制权必须匹配,因此掌握国企实际控制权的管理层应该获得国企产权,国企改革的方向就是民营化。林毅夫认为国企的主要问题是承担了太多的社会负担和政策负担,导致国企缺乏活力,因此国企改革的方向是营造一个竞争性市场环境。


2004年,林毅夫、张维迎在北大CCER创办十周年活动上就中国经济发展预期发生争论。林毅夫认为,只要沿着当前的路子走下去,中国经济再增长二三十年没问题,到2030年经济总体规模一定赶超美国。张维迎则担心在未来的二十年里,中国经济增长的源泉将发生根本性转变,这将会使中国企业面临很大的挑战。如果企业制度问题不能从根本上解决,中国未来的经济增长将非常令人担忧。


2014年,林毅夫、张维迎在复旦大学举办的杨小凯逝世十周年追思会上就“政府定位与后发优势”展开争论。张维迎认为,没有国家和政府参与,市场或变得更好,政府再不退出市场,后发优势就要转变为后发劣势了。林毅夫则认为,后发国家需要政府发现和扶持企业的比较优势,不然就是无效市场。


新古典经济学与奥地利学派的区别

“产业政策”背后的本质其实是两种经济学范式之争。曾在芝加哥大学留学的林毅夫以新古典主义经济学为基础,提出“新结构经济学”的概念。而早年在剑桥师从研究企业理论和博弈论的诺贝尔经济学奖得主詹姆斯莫里斯的张维迎,则对米塞斯与哈耶克等为代表的奥地利学派十分推崇。


林毅夫提出的“新结构经济学”是要“以新古典经济学的方法来研究一个经济体中经济结构的决定因素和其变迁。”简言之,林毅夫认为经济增长是一个结构——包括技术、产业、基础设施、制度安排等不断变迁的过程,结构变迁的决定因素是经济体的要素禀赋,有效的市场和有为的政府则能充分利用本地的资源禀赋,促进产业的潜在比较优势变成竞争优势。


而由“边际革命”三杰之一的卡尔·门格尔创始的奥地利学派则与新古典经济学诸学派有着根本的不同。奥地利学派所走的完全是另一条道路,它坚持认为社会科学或人类科学研究的是人类的有意识、有目的行为,而非自然界物质,因而应有其自身的方法体系,决不可以是非目的论的和实证主义的。经济学作为人类科学最发达的一个分支,其分析对象并不限于所谓的经济行为。所以奥地利学派坚持自由竞争的市场原则,强调最好的社会秩序是自发秩序,反对干预主义。


按照新古典理论,市场是一个资源配置的机制,研究在给定资源、偏好和技术的情况下,如何使得资源得到最佳位置的问题。按照奥地利学派的理论,市场是一个认知机制,其主要功能是发现和传递信息,使得每个人的创造力得到充分发挥。这两种范式对“市场”概念理解的不同,一定程度上成为本次“产业政策争论”的背景。


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