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陈锡文:把握农村宅基地改革的焦点和核心(一)

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发表于 2016-4-11 12:20:23 | 显示全部楼层 |阅读模式

中国新闻周刊:中国的土地改革已经实施了不短的日子,但是社会舆论总觉得土改的进展并不大,你怎么看?

陈锡文:每个改革都有目标,我觉得舆论在评判改革进展的时候要注意,他们用以评判的目标和改革自身的目标是否一致。

比如说征地制度的改革,国家在此过程中要处理好三个问题。第一,节约用地,新的制度应对此起更严的约束(作用);第二,应公平合理地补偿被征地者;第三,是不是从事非农业用途的土地一定要征收下来?经过批准的农村经营性建设用地,如果不是农民自己用,是否一定要征下来?

过去,社会舆论认为,政府从农民手里以低价购买地,再以高价卖出,很不合理。但是要看到,这块地之所以值钱,不是因为从农民到了政府手里,而是因为它的用途不一样了,需要的技术条件也不一样了。作为农田,可以排灌水即可。而作为城市建设用地,就要修各式基础设施,包括道路、供电、供水、配套的绿地等,土地增值的相当一部分在这些基础设施上。如果这个地的价钱都给了农民,谁去做基础设施呢?没有基础设施,这个地只能跟农地同价,不可能升值。

所以,政府和农民之间,怎么分配更合理?多给农民一些现金,还是多给他们提供住房、社会保障,以及相关培训?

这一两年,应该有很多人能感觉到,由征地引起的群体性事件比以前少了很多,我想这和征地本身的减少有关系,大家更注重节约用地以及提高对农民的补偿。征地制度的改革确实是有进展的。

再比如农村集体经营性建设用地的改革,国家规定,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

国务院批准了33个县进行试点,现在已有几十块地入市。看起来似乎比例很小,但意义重大。今后的城市建设过程中,可能有一部分土地不是国有的了。但是我国《宪法》规定,城市的土地属于国家所有。那么这部分入市的农村集体经营性建设用地,将会要求宪法作相应的修改。地权没有改变但是用途改变了,收益怎么分配?这是非常大的改革。

另外就是宅基地的改革,社会上谈得也比较多。我认为,首先应该搞清楚,宅基地改革的目的是什么。这是一项本集体农民的住房保障制度。过去,农民穷,买不起商品房,因此给他无偿提供一块土地,至少可以在上面盖个房,有容身之所。没钱的农民可以搭个茅草房,有钱的农民可以盖个小洋房。这项制度仅限于本集体内的成员,原则是一户一宅。

但是,这项制度实施之初,只规定了一户一宅,但并没有讲清楚如果这一户有了子女,子女另立门户,是否还要再给宅基地?现在的情况是,只要子女另立门户,就会得到新的宅基地。从这个角度看,这个制度无法持续。总有一天,村里的土地都会变成住宅。因此,必须推进宅基地制度的改革。

我理解,改革的核心有两点,第一是要继续对本集体成员提供住房的保障,不能让他没房住;第二,要改变原来那样一户一宅世世代代可以分宅基地的做法,要在中间找到一个平衡点,既保障农民的居住权,又保障土地不被无限制地占用。这是宅基地制度改革的焦点和核心。

但现在有的人的解读不是这样的,他认为改革应该是让外村人、非农民都可以买宅基地,这样看的话,那改革是没有向前推进。

今年两会,也有委员代表提出,为什么农民可以进城买房,城市居民就不可以到农村去买?从根上说,土地所有制是不同的。城市土地是国有的、全民所有的,无论城市居民还是农民都可以购买。农村土地是集体所有的,能够在本村拥有一块宅基地的人,必须是集体成员。

另外,农村的宅基地是保障性住房的产物,并非商品。法律规定,农民有土地承包经营权和宅基地使用权,土地承包经营权有占有、使用、收益三项权益,而宅基地使用权只有占有、使用权,没有收益权。

因此,非成员通过买卖获得这个保障性的权利是对成员权利的侵犯。有的城市,也允许保障性质的住房买卖,比如杭州的制度,经济适用房必须住满五年,之后如果要买卖,增值部分政府要收走50%。这样的规定很合理,毕竟你买入的时候就比市价便宜很多,增值了怎么可能都归你?这个规定出台之后,有的人算了算,决定不卖了,因为上交了50%之后,也换不了更好的房子了。

有的人批评说,农民进城了,为什么还要保留宅基地,这不是两头占吗?我先不管这个话本身说得对不对,假如现在允许城市居民在农村买房,他们也不可能把城里的房子都卖掉,这不也是两头占吗?对节约土地一点用都没有。

再放到更广阔的角度来讲,什么叫城市什么叫农村?农村不是搞建设的地方,农村主要有两个功能,一是提供农产品,二是提供生态环境产品,这才叫农村。农村的建筑,是农民自身的生产和生活所必需的。

农民在城镇化过程中不断往城里走,所以农村人口减少,房屋也要减少。退出的宅基地可以成为耕地,也可以成为生态环境用地,这才能保障农村提供功能性的产品。

农村绝对不是说,我看着哪儿好就随便弄一块地。这并不是因为我国农村实行集体所有制才这样,全世界的国家地区都一样。

中国台湾、韩国,都曾经是日本的殖民地,土地制度也基本延续了日本的制度。以台湾为例,他们实行土地改革,由政府赎买,然后以低价卖给农民,实现耕者有其田。为了保障这种状况,不让土地迅速被有钱人兼并,“法律”规定十年内不许买卖。

之后,农民开始进城,允许农地在农民之间买卖,同时“法律”规定了最高限额,不能超出。到了上世纪末期,农民数量减少,“法律”再次变化,允许非农民的城镇居民购买,企业不可以购买。但是,“法律”还规定,非农民自然人购买之后,可以种地,不许盖房。

中国台湾的农田很少,大概只有1000多万亩,但他们的“法律”修改也是一小步一小步地进行,因为其中的利益关系重大。

所以我觉得,有的人说,土地是生产要素,要素就要自由流动,但就农地而言,这其实和世界各地区的实际情况大相径庭。

土地制度的改革,我们的目标到底是什么?第一,这些制度要不要改掉?如果允许任何人到农村随便买一块地盖个房子,那农村集体制就瓦解了。第二,土地用途管制还要不要?农村能不能随意盖建筑?第三,所有的房屋,商品房和保障性住房,完整产权的住房和受限制产权的住房能不能平等对待?如果真的同权,那两边获得的收益是不同的,又会导致新的不公平。第四,整个改革向前发展,我们社会进行到哪一步,能做的是什么,这些都要弄清楚。农村土地制度改革所涉及的问题,都太根本了。

中国新闻周刊:农村的宅基地不能卖给城里人,但地方政府正在通过增减挂钩的途径,将宅基地转化为城市周边的建设用地,有人质疑这种做法是“只许州官放火,不许百姓点灯”,你怎么看?

陈锡文:我觉得没有必要开这个口子,因为增减挂钩的做法,用“占补平衡”的规定就可以了。

占了一片耕地搞建设,要想办法补充,政府可以引导,比如某个村庄废弃了,那么把这个村庄复垦出来,变成耕地,就补充进来了。这是不涉及用地指标问题的。

而以往增减挂钩的做法是涉及用地指标的。国家给了一部分新增建设用地指标,你用完了,还不够,想办法在指标之外再搞点地来。如果真的有村庄需要去复垦了,你可以这样用,但是你不能借这个机会让自己扩大建设用地指标。

现在国家在去库存,为什么有这么多库存?你去查一查,有多少真正用的是国家给的指标?新增的大部分建设用地都留在中心城市,比如省会城市和地级市,像县级城市的商品房,基本都不是国家的建设用地指标,而是到农村去做了增减挂钩。那么整个建设规模不就扩大了嘛!批了你1000万亩,实际上你搞了1300万亩,不少房地产的库存都是这么弄出来的。

货币规模为什么管不住?因为建设规模比我们原来想的大得多。钢铁、水泥产能为什么不断膨胀?都跟这个有关系。现在去库存、去产能,但土地管不住,三五年后,又回头再走一遍老路,老走不出这个怪圈。

增减挂钩现在异化了,异化成一些县城通过这种方式来增加建设用地指标,这就出问题了。

国家下达的新增建设用地指标应该是约束性的。能不能把未来三五年的指标一次性交给省一级,省里自己做年度的调配,用完了就没有了,但是不能又去农村拆房子、搞地,继续增加指标。

中国新闻周刊:也有人质疑,增减挂钩之后,就算把农村的土地复垦,但是这片地可能本身并不适合做耕地,复垦之后的收成并不多,那么国家的有效耕地实际上还是在不断减少。

陈锡文:这个有许多具体措施。宅基地复垦之后,有相当一部分是可以直接作为耕地的。有的土壤则需要培育。比如,我们把转为建设用地的耕地上边的三五十公分土壤都取下来,再把它们放到复垦为耕地的宅基地上,培育这块新耕地的耕种能力。还有的还是没法耕种,只能种树种草了。







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