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ZF间教育财政转移支付的目标、类型、特征与公式设计

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发表于 2013-4-2 14:52:39 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 james9609 于 2013-4-2 15:10 编辑

    自新世纪以来,随着中国ZF对教育财政投入不足和地区间教育财政投入差异问题的重视,相关改革不断出台。在义务教育领域,2001年实施“以县为主”改革,2005年实施“新机制”改革。在两次改革推动下,义务教育财政呈现两个鲜明的发展趋势,一是教育支出职责不断上移,呈现集权化趋势,二是ZF加大对义务教育领域的财政转移支付投入力度,转移支付在调节地区间教育均衡发展,激励地方增加教育投入方面的作用和地位日益重要。在此背景下,有必要对中国义务教育财政转移支付在类型、特征和公式科学化设计方面做深入的规范性讨论。为此,本人基于先前的文献工作,做了一些文字上的总结和讨论,大家可以一起来讨论,将中国的现实与理论上的最优设计进行对比,看看有哪些议题值得我们再探索。
 楼主| 发表于 2013-4-2 14:55:21 | 显示全部楼层
本帖最后由 james9609 于 2013-4-2 15:17 编辑

    从政策层面来看,财政转移支付之所以重要是因为它是一种能在不改变低层级ZF支出职责,维持分权化体制优势的同时实现特定国家目标的有力的财政工具(Gramlich,1977;Winkler,1989;Boadway & Shah,2007:xxxii)。以往有许多学者都曾就ZF间财政转移支付(包括教育财政转移支付)的目标、类型、特征及其最优公式设计做出详细的讨论(例如,Downes & Pogue,2002;Duncombe & Yinger,1998;Fisher & Papke,2000;Gramlich,1977;Levin,1982;Monk,1990;Picus,Goertz & Odden2008;Picus & Odden,2000;Tsang & Levin,1983;Shah,2007;Smart,2007;Yinger,2004)。总的来看,多数学者所持观点和陈述内容大致相似,争议并不多。

    由于大量国外文献来自于美国本土研究,不少术语都属于完全的舶来品,因此在讨论之前,有必要先对一些相关的背景性知识和术语进行一些简单的介绍。

    1、一些专有名词的说明。首先,在以往文献中,转移支付(transfer)和资助(grant/aid/grant-in-aid)这两个名词常互通互用。这二者虽在具体指代对象上有一定的细微差别,但有鉴于本文所讨论的多为高层级ZF向低层级ZF实施的纵向转移支付(vertical transfers),因此在文后除有特别说明,我都将“转移支付”和“资助”视为同义而常相互替代使用;其次,对于属于同一类型的财政资助,以往文献常采用不同的称谓,故亦需特别说明。例如,一般性资助(general grant)常又被称为无条件资助(unconditional grants)、非限制性资助(unrestricted grant)、一次性资助(lump-sum grant)、一般用途资助(general-purpose grants)或外生性资助(exogenous aid),而专项资助亦常被称为特定用途转移支付(specific-purpose transfer)或有条件非配套性转移支付(conditional nonmatching transfer)[1]。为避免指代不清与文字理解错误,在下文我将资助明确分为三类,并统一采用“配套性财政资助(matching grant)”,“一般性财政资助(general grant)”和“专项财政资助(categorical grant)”的译法;最后,从资助资金的专有性特征来看,针对教育发放的财政资助自然属于专项财政资助,但即便限定于教育用途的财政资助资金又常会以一般[2]、配套或专项的形式来进行发放。因此,为与一般意义上的财政资助相区别,我们可以统一使用“配套性教育财政资助”、“块状(block)[3]教育财政资助”和“专项教育财政资助”来表示同是针对教育,但以不同资助方式或公式发放的不同类型的教育财政资助。

    2、财政转移支付的类型常常是依据其目标和资助公式或条件来确定,不同类型财政转移支付各具有不同的特征,并在资助公式和分配模式的设计上存在较大的差别。有鉴于此,以下我将依据类别,分别就不同类型的教育转移支付目标、特征和资助公式进行讨论。
    3、在以往众多研究中,有些研究是专门针对教育财政资助,而有些研究则是就一般意义上的财政转移支付进行讨论。虽然两者在诸多方面存在共通之处,常常是一些应用于一般意义上的财政转移支付的分类和设计原则也同样适用于教育财政转移支付,而反之则不尽然。因此,在以下每一类型的转移支付讨论中,我将先就一般意义上的财政转移支付进行介绍,再就该类型资助在教育财政中的具体应用做出说明和讨论。
    4、不同国家和地区在教育税基安排和教育支出职责分配上存在较大的差别,所采用的资助公式与资助模式亦各不相同,因此,我们很难追寻到一种能够适用于所有国家教育财政转移支付公式设计的普世性原则。在这种情况下,以教育发达国家的实际运作经验作为参考应当是一种有益的做法。有鉴于此,在教育财政资助具体的公式设计方面的探讨,我将主要介绍和讨论美国中小学教育财政的实际运作经验。
    5、既然要以美国义务教育财政资助作为主要的经验来源,那么我们就有必要就美国教育财政体系做一些简单的介绍。美国ZF层级包括联邦、州和地方ZF三级。虽然根据美国宪法联邦第十条修正案的规定[4],州ZF应承担教育事务,但在实际的具体运作中,美国中小学教育供给职责一直是由地方ZF的学区承担,其教育经费亦主要由地方学区和州ZF共担。学区中专门设有房产税(property tax)作为地方教育财政收入来源的独立税基,并由当地居民通过投票决定房产税税率。除此之外,学区还有相对少量的消费税(sale tax)用于教育投入。州ZF主要财政收入来源是消费税,且每年都会以财政资助的形式将其部分财政收入发放至学区。联邦ZF财政收入以收入税(income tax)为主,且在教育经费中的负担较轻(陈丽珠,2000:49-84)。根据2005年美国教育统计摘要(Digest of Education Statistics, 2005),2002-2003财政年度美国中小学教育总经费中地方、州和联邦ZF教育财政支出比例分别为42.8%,48.7%和8.5%。总体看,以学区房产税作为中小学教育的独立税基,以及由州和地方共担大部分教育财政支出是美国中小学教育财政体系最为显著的两个特征,而中国的情况与美国的情况有很大差异,首先没有教育相对独立的财政来源(除规模比较小的教育费附加外),二是教育支出的主体主要在地方,义务教育支出主体主要在县区一级ZF,因此美国的一些教育转移支付公式设计很难直接运用到中国的实践中,但美国公式设计中所蕴含的一些设计原理和经验还是值得借鉴的。

[1] 此外,有些学者以是否带有资助对象限制为依据,将一般性财政资助和配套性归为一类,统称为一般性资助(general aid),而有些学者又常以是否带有资助条件为依据,将配套资助和专项资助归为一类,统称为特定用途转移支付(specific-purpose transfer)。
[2] 这里所谓“一般”是指常有上级财政资助仅限定资金使用于地方教育,但又未规定该资金必须使用于教育生产中的哪一个方面。
[3] 在英文文献中,“general grant”和“block grant”的指代对象有所区别。当一般性财政资助是以一次性而不附带任何资助条件的方式就地方某一特定的支出项目(例如教育)进行资助时,国外学者习惯于将它称为块状资助(block grant)(Shah,2007)。
[4] 美国宪法联邦第十条修正案规定“一项既没有经过宪法授权给联邦ZF,也没有被联邦宪法禁止授权给州ZF的权力,都保留给州ZF”。



 楼主| 发表于 2013-4-2 15:11:47 | 显示全部楼层
本帖最后由 james9609 于 2013-4-2 15:12 编辑

完成初期的背景交代和术语界定工作后,大家可以一起来聊一聊三个常用于教育的转移支付类型,一般(块状)、配套和专项转移支付各自具有怎么的资助目标、特征和公式设计,以及这三类资助在中国教育领域的应用情况。
发表于 2013-5-9 11:14:00 | 显示全部楼层
仔细拜读了,zf转移支付的目标还是很模糊啊,下一级ZF的支出职能缺乏有效监督啊
发表于 2013-12-22 00:25:47 | 显示全部楼层
好好滴学习了
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