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教育财政研究文献评述与讨论

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发表于 2013-3-26 16:17:44 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 james9609 于 2013-4-2 16:57 编辑

        基于之前的文献阅读与研究工作,我最近就教育财政领域相关议题进行一些梳理,并形成文字,算是对自己近年来在教育财政领域读书的一点心得体会的总结,供大家讨论。                  教育经济学是一门政策应用性很强的学科,其发端于国家制定人力资源开发与教育发展战略的需要,各国ZF对教育的涉入都可以归结于两种手段,一是行政管制,二是财政干预,因此教育经济与财政是不分家,也无法分的,学习和了解一些教育财政知识对于教育经济专业的学生十分重要。

      涉及教育财政的议题很多,文献也有巨量的积累,我想可以先从以下三个议题分别展开讨论,陆续分三个帖子组成系列:

   
    (1)ZF就教育实施财政干预的理由 : 本帖2-5楼

    (2)教育供给职责在多层级ZF之间的分担:集权抑或分权 : http://bbs.pinggu.org/thread-2300654-1-1.html

    (3)ZF间教育财政转移支付的目标、类型、特征与公式设计
  :http://bbs.pinggu.org/thread-2315339-1-1.html

      若有网友对其他议题感兴趣,也可以将你的阅读成果补充上来。
      讨论不限任何教育层次和类型,不过我比较偏向义务教育财政研究,所以我的陈述可能更偏向于低层级教育。   
      以下都是个人一家之谈,欢迎任何有建设性的批评意见。个人所涉文献依然有限,如有网友有支持或反驳的文献资料证据,可以提供出来,大家一起学习和讨论。









 楼主| 发表于 2013-3-26 16:26:20 | 显示全部楼层
本帖最后由 james9609 于 2013-3-26 16:27 编辑

    ZF就教育实施财政干预的理由或合理性

    效率和公平是规范研究最为常用的两种价值判断标准(事实上,还有一种标准为充足,美国政策应用较多,但在中国没有具体应用)。从效率价值判断来看,ZF实施教育干预的合理性在于人们相信ZF能够通过干预教育来有效地增进个人抑或社会整体之福利水平。从公平价值判断来看,ZF实施教育干预的合理性则是在于人们相信机会均等是实现社会公平的前提条件,而个人的机会均等又在很大程度上取决于能否在人际间实现教育机会的分配均等。
1. 基于效率之价值判断
     与ZF为纠正市场失灵而干预经济的论点相同,因教育市场失灵所引致的效率损失同样可以为ZF干预教育市场之合理性提供理论支持。根据福利经济学第一定理,如果市场满足1)所有的消费者和生产者对于商品和生产要素之价格和质量等方面都具有完美的信息,2)所有的商品和生产要素不受任何阻碍而可以充分地自由流动,3)所有的商品皆为私人品,且不具有任何的外部效应,4)以及每一市场都拥有众多的消费者和生产者以至于任何消费者和生产者都不可能单独地操纵价格,那么所有“自利”的个人均可以在其可行的预算范围内实现其最为偏好的消费,并同时实现一种社会整体福利的帕累托最优状态。在这种最优状态下,不存在任何一个个体可以在其他人福利不受损的情况下改善自己的福利水平。从效率的角度看,此种状况无疑是最为理想的,然而,此种理想状态能否实现是以上述严格的完全竞争市场环境假设的成立作为前提条件的。在现实中,各类商品市场在满足这些条件上都或多或少都存在着一些问题,教育市场同样如此(Monk,1990:25-32)。
    1.1 外部性
    在教育市场所存在的诸多弊病中,外部性问题常被认为是支持ZF财政投入教育的首要理由,众多学者对此都有过讨论(例如,Friedman,1962/2002;Levin,1982;Monk,1990;Jickeli,2001)。所谓的外部性是指在个人之经济抑或非经济行为会对其他人之境遇(situation)产生积极抑或消极之影响,并且该影响未通过任何明显的协议(agreement)得到补偿(Buchanan,2001:16)。当教育具有显著的正的外部效应时,在教育市场下个人承担的是教育投入的全部成本,而其所可能获得的私人边际收益只是社会总边际效应的一部分,因此从社会收益最大化的角度来看,此时社会的教育总投入必定是不足的。于是,为获得更高的社会收益,ZF必须要以一定的财政补贴手段来纠正私人收益与社会收益之间的偏差,将教育之外部性内部化(internalized)。也就是说,只要教育具有此种无法通过市场契约方式获得补偿的正的外部性,那么ZF财政投入教育便具有了增进经济效率与社会福利方面的合理性。
那么教育是否具有广泛的外部效应呢?基于对众多文献的回顾,McMahon(2006)认为教育不仅具有广泛的外部性,而且此种外部性还可以细分为市场性(market)和非市场性(nonmarket)两类,具体表现为教育能够增进民主,保持社会和经济稳定发展,增长社会平均预期寿命,增加妇女劳动参与率,降低犯罪率,增强环保意识,等等。此外,亦有大量的实证研究结果表明教育在增加税收收入、增强民众健康、降低犯罪率和降低民众对于社会福利要求等方面具有的显著的经济收益。
    在众多外部性表现中,教育在促进社会民主与稳定方面所具有的积极效应是支持ZF财政投入于教育最为重要的一种观点。Friedman(2002:86-89)认为一个稳定且民主的社会需要多数公民具有一定最小限度的文化和知识,并拥有一定共同的价值标准,而教育则可以通过一种显著(significant)的“近邻效应”(neighborhood effect)对此二者皆有贡献。由此,他提出ZF必须提供一定的财政支持用以实现社会成员最低水平的学校教育。同时,他也指出这种外部性的存在只能为ZF财政投入于教育提供合理性支持,但不能为ZF直接负责教育生产提供理论依据。在他的设想中,ZF完全可以通过一种票券(voucher)的方式将规定的最低教育经费发放给家长,再由家长们以此票券在教育市场上向那些ZF批准的教育生产单位来自由地购买教育服务,从而实现教育财政供给与公共教育生产之间的分离。
    与Friedman的观点相似,Levin & Belfield(1995,2003)认为学校教育的一个中心任务便是为所有的年轻人提供共同的教育经历(common experience),以使得他们能够准备好作为一个成年人以共同的语言,价值观和社会目标,民主地参与到政治、社会和经济生活之中,从而有助于增强社会的稳定和凝聚力,保持自由民主社会的正常运作。但与Friedman不同,Levin& Belfield更多地是将实施基本的共同教育视为是任何一个民主国家必须达成的一个社会目标,而不是一种单纯寻求效率和福利增进的外部性补偿手段。正是基于这种强烈的理念,他们提出即便是基于需求多样化考虑而建立起来的教育市场也必须包含着一种能够保证所有学生拥有共同教育经历的机制,而为实现这个目标,ZF就不仅需要对教育进行财政支持,更要对那些共同课程(common curriculum)实施一定最小限度的管制。
    另有一些经济学家将教育视为是一种质优品(merit goods),并从家长主义(paternalism)、外部性和消费者短视行为的视角,论证了ZF实施强迫教育的合理性。在这些学者看来,与依据个人偏好进行消费的普通商品不同,教育作为一种质优品,蕴含着不可替代的优秀价值,其供给、消费和分配都应当以社会规范(norms)为基准来进行判断(Musgrave,1959;Musgrave &Musgrave, 1973:78-81;Musgrave, 1987:452-453)。这是因为,一方面受教育程度低的个人可能会因为其对教育所可能存在的收益缺乏足够的认识而无法做出正确的教育投资选择,例如童工问题,父母可能会因为利益短视或其他家庭经济原因让自己的子女过早地放弃学业而从事工作,另一方面个人之教育亦可能会因为教育所具有的外部性特征,以及个人之短视行为倾向而投入不足。因此,教育作为一种典型的质优品便需要通过ZF的强迫实施来克服因个人不当的消费偏好所可能带来的福利损失。
    个人教育对于经济整体在促进人力资本积累、技术进步和生产力发展方面所具有的生产性外部效应(production spillover)一直是发展经济学家所关注的焦点。有众多的研究(Acemoglu,1996;Doyle & Weale,1994;Lucas,1988;Gradstein2000Gradstein & Justman,1997;Hanushek et al.,2003;Romer,1986)都曾基于对此种生产性外部效应的观察,提出ZF确应对教育实施积极的财政支持和干预。例如,Hanushek等人(2003)的研究便显示当社会总体的教育水平具有生产性外部性时,ZF对于学生学费的资助不仅有助于GDP增长,而且能够使得个人的收入分配变得更为均等。Gradstein2000)对以往关于私人体制要比公共体制更具有效率的传统观点进行了反驳。他认为虽然与公共教育体制相比,私人体制要更加灵活,亦更能满足不同受教育者的多样化需求偏好,但私人体制极易导致未来个人收入差异的增大。如果在公共民主决策中拥有决定性地位的贫困的中间投票者(median voter)能预测出在当期若实行教育私人体制未来很可能出现的巨大收入差异,那么他们便会在当期倾向于选择一些有利于自己但较为强烈的收入再分配政策。此种悲观预期与收入再分配政策选择倾向会打击所有社会成员在当期进行教育投资的信心,削弱他们的教育投资动力,进而引发当期教育的投入不足。相比之下,公共教育能够在当期为公众提供了一种未来不会实行过于强烈的收入再分配政策的承诺,故能激励个人在当期对教育投入的积极性,从而有助于经济体中人力资本的快速积累。根据以上理论推断,Gradstein提出从长期来看,实行公共教育体制实际上要比私立教育要更有效率。


   






 楼主| 发表于 2013-3-26 16:37:13 | 显示全部楼层
本帖最后由 james9609 于 2013-3-26 16:42 编辑

1.2 资本市场非完善
    对于教育市场的另一个有力的批评来自于教育资本市场失灵。人力资本与物质资本的一个重要差别在于人力资本的人身依附性。这种依附性一方面会与个人生理限制共同发生作用,产生人力资本的边际收益率递减,另一方面会使得受教育者无法以自己的人力资本作为抵押品而获得必要的教育投入资本[1]。在边际收益率递减,且个人的人力资本无法称为资本抵押品的条件下,教育市场化会导致两种负面结果:一是非公平,即个人受教育机会会受到家庭财富的影响,二是非效率和教育投入不足,穷人虽具有较高的投资边际收益率却无法获得充足的教育贷款,进而无力进行教育投资。富人虽掌握了大量的教育资源但其投资边际收益率却较低。在此种状况下,ZF就弱势人群进行教育财政资助无疑有利于效率和公平的共同增进(Becker,1993:112;Romer,2002;Checchi,2006:19)。
    Stiglitz(2000:309)认为教育资本市场非完善仅能为ZF向就读高等教育的弱势学生予以财政支持提供理论依据。然而,在Jickelo(2001)看来,教育投资是一种长期投资,在这种长期投资中,教育资本市场不仅充满着风险,而且此种风险程度与受教育的时间跨度相关。越是靠近高中或大学毕业期,教育投资的风险度越小。因此,他认为ZF对个人教育提供财政支持之合理性会随着个人受教育时间的推进和受教育层次的提升而不断下降。依照他的观点,ZF对基础教育进行财政支持的合理性便应高于中等和高等教育。
1.3 教育信息不完美
    与物质产品生产不同,教育生产所追求的是人之技能或素质(quality)的发展,它的生产技术和过程不仅更为复杂,且难以得到辨明和控制。除学校的直接教育投入外,教育产出亦受到学生自身能力和家庭社会背景等多方面因素的影响(Cohn & Geske,1990:160)。受教育者和家庭很难将学校因素对于学生成就(achievement)的影响与其他非学校因素的影响区分开来,而这又必然使得受教育者和家庭无法准确地评估出学校的教育质量,从而缺乏必要的教育信息用于受教育决策。在这样一种信息不完全的条件下,为了使得教育资源能够得到更有效率的配置,ZF就有必要就教育市场实施干预(Hanushek,2002;Monk,1990:25-26)。当然,此种信息不完美论断同样只能为ZF财政投入教育提供支持,而不足以为ZF直接承担教育生产提供合理性理由(Hanushek,2002)。



 楼主| 发表于 2013-3-26 16:41:48 | 显示全部楼层
本帖最后由 james9609 于 2013-3-26 16:43 编辑

2. 基于公平之价值判断

2.1 以公平为名干预教育
    Arrow曾在1971年运用数理模型证明了一个重要定理,他发现当受教育者的个人能力存在差别,并且个人从公共教育中获益的能力会随着个人能力的增加而增加时,以社会效用最大化为目标的教育支出分配必然会导致教育支出的分配不均。也就是说,在一个以功利主义为目标的社会制度构架下,个人在家庭背景和天生能力上差别必定会导致个人受教育机会和从教育中获益机会的差别,而此种差别又会进一步导致个人未来的收入和生活状态的差别。也正是因为如此,以公平为名而实施干预便成为ZF财政支持公共教育发展的另一个重要的学理基础。在一个以实现人人机会均等为己任的国家中,教育常常被视为是一项用于对弱势人群进行补偿,以及扩展其社会和经济愿景(prospect)的重要的国家政策和社会干预手段(Levin,1982)。
    虽然在过去一百多年的现代化进程中,为公平而实施强迫教育与推行公共教育已成为全人类社会的共识,但在缺少ZF干预的条件下,此种社会共识并不一定能在现实中转化为具体的行动力。正如Romer(2002)所指出的,任何自愿的教育转移支付体系(voluntary system of transfers to education)都面临着“搭便车(free rider)”问题。也就是说,即便是社会中所有个人都期望实现收入均等化,以及为所有经济弱势学生提供教育补偿,但同时所有人在为此支付成本上却缺乏充分的动力,这会导致教育资助不足。因此,为解决此种“搭便车”问题,并实现对弱势人群的教育补偿,ZF就有必要对教育提供公共财政支持。此外,与直接实施收入或货币性福利再分配不同,ZF教育财政资助主要是通过提升个人之收入能力来间接地实现个人收入和福利均等目标。因此,从这个角度来看,ZF实施教育再分配政策不仅能消除当期社会收入和福利非均等水平,还能通过提升个人之收入能力来降低未来社会公众对于收入再分配的要求。
2.2财政干预究竟是否有用?
    早期著名的Coleman报告(1966)和Jencks等人(1972)关于教育机会公平问题的研究显示在控制了家庭背景和社会环境之后,教育资源的投入对学生教育产出(output)的影响微乎其微。如果教育投入确实是“无用的(doesn’tmatter)”,那么ZF的教育财政资助就无法改变教育结果在地区和人群之间的分配,而通过教育来实现收入再分配的希望自然也要落空。Coleman和Christopher等人的研究可以说直接质疑和撼动了教育具有收入再分配功能的传统论断,并激发了后继众多学者关于教育投入对于教育结果究竟是否有影响的大论战,时至今日仍未有定论。
    基于对以往大量实证研究的一系列回顾性研究,Hanushek(1981,1986,1989b,1994,1997,2002,2003)发现教育投入和结果之间并不存在统计上显著的一致(consistent)和系统(systematic)的正相关关系[1],并由此提出当前ZF应致力于通过改善公共教育资源的配置结构来提高教育质量,而不应一味地增加教育财政投入。另有一批学者(Greenwald, Hedges & Laine,1996a,1996b;Hedges,Laine & Greenwald,1994a,1994b;Laine,Greenwald & Hedges,1996)则通过对相似文献的元分析(meta-analysis)发现教育投入确实能够改变学生的学业成绩,但这些学者也同时指出此种正相关关系的存在并不意味着当前ZF对于教育的投入已经实现了最优的结果,相反,他们认为ZF还应该通过提高学校教学和学生学习的质量来获取更大的公共教育投资收益。
    虽然争议双方对于教育现实有着不同的观察、认识和理解,但他们都未就教育能否改善社会公平这个论断产生过质疑[2],并共同推动政策制定者将更多的关注从教育投入公平转向教育产出和结果公平之上。事实上,教育作为工具性手段所具有的外延价值仅是教育价值的一部分。接受适当的教育既是个人实现自由权利和可行能力(capacity)的重要条件,亦是个人自由发展内涵的主要组成内容(Sen,1999)。正如Levin(2009)所说,通过公共财政资助让所有的人都能有相同的机会获得高质量教育,这本身便是一种正义的体现,而非仅仅是一种纯粹追求投资回报的经济理性。无论教育投入是有用还是无用,都无法撼动ZF为实现社会公平而进行教育干预之合理性地位,更何况社会通过提升教育公正所获得的收益要远超过为其所支付的成本。
此外,如果不同的学生在从教育中获益的能力或者利用教育资源获得教育产出的能力上存在着差异,那么教育财政支出的均等化自然就不能保证所有学生都能获得均等的教育成就(achievement)(Roemer,2000)。因此,为了实现教育产出或结果公平,ZF必然要给予那些“拥有较少天赋能力(native assets)的人和出生于低社会地位家庭的人(Rawls,1999:86)”更多的补偿,并就具体的学校教育和学生学习过程施以更多的监督,建立起以教育之质量和结果为基准(quality or outcome-based)的事后问责体系。若据此推断,社会此时所面临的问题已不再是ZF是否要对教育施以财政支持或影响,而是ZF在对教育予以更多的财政支持和合理干预的同时应如何来保证受教育者、家庭、学校和地方ZF拥有一定的自主选择与决策权。






 楼主| 发表于 2013-3-26 16:44:58 | 显示全部楼层
本帖最后由 james9609 于 2013-3-26 16:45 编辑

争议与讨论   

    学界对于ZF到底在教育中居于何种地位这一问题上虽存在诸多的争议 ,但总的来看,共识仍大于争议(雷万鹏,钟宇平,2002)。譬如,即便是将教育视为由公共供给之私人品(publicly provided private goods)的Stiglitz(2000:427),也承认公共教育在帮助不同移民人群融入到美国文化等方面确具有十分重要的外部作用。
    从不同的价值判断标准来看,市场与ZF均具有一定的利与弊。学界多数的争论主要集中在到底是由ZF还是市场来承担教育生产,而对于ZF是否要就教育实施财政支持,多数学者持肯定态度。从效率的角度看,外部性的存在无疑是支持公共提供教育最为有力的一个证据。虽然在教育到底具有多大强度的外部效应上,以往的实证研究仍未有定论,但教育具有巨大的外部效应在概念与理念上已经被多数学者所接受,并广泛地运用于最优税制和最优教育财政资助设计之中(Cohn & Geske,1990;Hanushek,2002)。
    另一个需要注意的是,由教育市场缺陷推及ZF干预之合理性的论断背后隐藏着一个十分重要的假设,即ZF官僚作为“公共利益代管者(custodians of public interest)”会出于良心或迫于选举压力而不遗余力地实现社会福利的最大化。在此种早期学界普遍持有的基本假设 下,既然市场存在缺陷,那么作为“公共利益的代管者”的ZF采取一定人为干预就市场种种缺陷进行纠正自然是合理且无可争辩的(Oates,2005)。然而,随着经济理论不断的发展,西方经济学家们逐渐认识到如同市场失灵一般,ZF同样会因有限信息、委托-代理(principal-agent)、公共品供给垄断和外部性问题而存在ZF失灵(government failure)问题(Niskanen,2002)。为此,由一群同为“自利”的官僚所组成的ZF在权力和规模上的扩张同样需要以一定的宪政规则(constitutional rules)加以约束(Buchanan,1985,1987)。但与ZF干预并不意味着市场退出(雷万鹏,钟宇平,2002)的逻辑相同,就ZF行为实施约束也并不意味着ZF必须从干预教育中完全退出。


发表于 2013-3-26 19:42:05 | 显示全部楼层
mark
发表于 2013-3-26 20:27:37 | 显示全部楼层
{:soso_e176:}
发表于 2013-3-26 22:02:45 | 显示全部楼层
{:soso_e100:}
发表于 2013-3-26 22:14:38 | 显示全部楼层
{:soso_e113:}
发表于 2013-3-26 22:17:25 | 显示全部楼层
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